ضرورت تجمیع نهادهای متولی تجارت خارجی: منافع، مضار و اثر بر کاهش هزینه های دولت

۱. پراکندگی نهادها و هزینه های آن

در حال حاضر بیش از ۶۰ نهاد، شورا، کمیسیون، کارگروه، وزارتخانه و سازمان در وضع قوانین و ضوابط مربوط به ورود، صدور و ترانزیت کالا نقش دارند. این تعدد و پراکندگی، هزینه های سنگینی را بر دولت و فعالان اقتصادی تحمیل می کند. در بازه زمانی ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۱، تنها از طریق گمرک ایران ۲۱۹۶ بخشنامه در حوزه تجارت خارجی صادر شده است. این حجم انبوه از مقرراتِ بعضاً متناقض، حاصل موازی کاری و نبود مدیریت واحد است.

نهادهای متولی اصلی تجارت خارجی شامل وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک، سازمان توسعه تجارت، معاونت  دیپلماسی اقتصادی وزارت امور خارجه، بانک مرکزی، اتاق بازرگانی و ده ها نهاد دیگر هستند که البته در حال حاضر، نقش بانک مرکزی و گمرک ، پر رنگتر است. این پراکندگی موجب «ناهماهنگی نهادی، پراکندگی مراکز تصمیم گیری و گسست بین لایه های سیاست گذاری و اجرا» شده است.

۲. منافع تجمیع نهادها

الف) کاهش موازی کاری و هزینه های سربار دولت

تجمیع نهادها، مهم ترین راهکار برای کاهش موازی کاری است. واگذاری مدیریت هماهنگ به یک دستگاه واحد «می تواند به کاهش موازی کاری ها، افزایش سرعت تصمیم گیری و ارتقای کارآمدی در مبادی رسمی کشور منجر شود». ادغام؛ هزینه های اداری مضاعف را حذف می کند؛ چرا که دستگاه های مختلف بر اساس منافع محدود بخشی خود عمل می کنند و گاه برداشت های متفاوتی از منافع ملی دارند که مانع اتخاذ سیاست بهینه می شود.

ب) افزایش سرعت و چابکی در تصمیم گیری:

نبود مدیریت یکپارچه در مرزها و فرآیندهای تجاری، موجب ناهماهنگی در ترخیص کالا و جابه جایی محموله ها شده است. تجمیع؛ «امکان سیاست گذاری دقیق تر» را فراهم می کند و فعالان اقتصادی با «مسیر روشن تری» مواجه می شوند. پژوهش های تطبیقی نشان داده است که مدل های «وزارت تخصصی بازرگانی» و «سازمان توسعه تجارت ارتقاءیافته» از مزیت آماری معناداری در چابکی نهادی، ظرفیت دیپلماسی اقتصادی و کاهش شکاف سیاست گذاری-اجرا برخوردارند.

ج) کاهش هزینه های مبادله برای فعالان اقتصادی:

تعدد مراجع تصمیم گیرنده، فعالان اقتصادی را در «هزارتوی بوروکراسی» سرگردان کرده است. رسوب کالا در گمرکات، کندی ترخیص محموله ها و تصمیمات متناقض نهادهای مختلف، هزینه های سنگینی را به بخش خصوصی تحمیل می کند. تجمیع؛ می تواند این هزینه ها را به طور محسوسی کاهش دهد و فضای کسب وکار را بهبود بخشد.

د) صرفه جویی در هزینه های دولت:

کاهش تعداد نهادهای موازی، حذف پست های سازمانی تکراری، یکپارچه سازی سیستم های اطلاعاتی و کاهش جلسات هماهنگی بین دستگاهی، همگی به صرفه جویی مستقیم در هزینه های جاری دولت می انجامند. علاوه بر این، شفافیت بیشتر و نظارت مؤثرتر در ساختار متمرکز، هزینه های فساد و اتلاف منابع را نیز کاهش می دهد.

۳. مضار و چالش های تجمیع

الف) خطر تمرکز بیش از حد قدرت و کاهش نظارت

تجمیع ممکن است به تمرکز قدرت در یک نهاد واحد بینجامد و امکان نظارت مؤثر بر عملکرد آن را کاهش دهد. تجربه ادغام وزارت بازرگانی و صنایع در وزارت صمت نشان داده است که گاهی «ادغام صورت نگرفته؛ بلکه این دو وزارتخانه با یکدیگر تجمیع شده اند» و هدف اصلی که همان یکپارچگی واقعی بوده، محقق نشده است.

ب) هزینه های سنگین بازطراحی ساختاری

تغییرات ساختاری در سطح کلان، خود هزینه های قابل توجهی دارد. وزارت صنعت، معدن و تجارت بارها دچار تفکیک و ادغام شده است. هر بار این تغییرات، هزینه های میلیاردی به دولت تحمیل کرده؛ بدون آنکه الزاماً بهبود کارایی به همراه داشته باشد.

ج) پیچیدگی هماهنگی درون سازمانی

حتی در صورت تجمیع رسمی، هماهنگی میان واحدهای مختلف درون سازمان واحد همچنان چالش برانگیز است. اگر هماهنگی حاصل نشود، «چرخه تصمیم سازی همچنان میان وزارتخانه ها در رفت وبرگشت خواهد بود و تجارت ایران از فقدان مدیریت واحد در رنج باقی می ماند».

د) خطر غفلت از تخصص های بخشی

هر نهاد تخصصی، دانش و تجربه ای منحصربه فرد در حوزه خود دارد. تجمیع بی رویه ممکن است به کاهش توجه به تخصص های بخشی و رویکردهای «یک اندازه برای همه» بینجامد که پاسخگوی نیازهای پیچیده تجارت خارجی نیست.

تجمیع نهادهای متولی تجارت خارجی، در صورتی که طراحی شده و تدریجی باشد، می تواند به کاهش معنادار هزینه های دولت بینجامد. با این حال، این کاهش هزینه خودکار و فوری نیست و مستلزم شرایط زیر است:

- شفاف سازی دقیق وظایف: پیش از تجمیع، باید وظایف تمام نهادها به دقت احصا و وظایف تکراری شناسایی و حذف شوند.

-  برنامه ریزی مرحله ای: تغییرات ساختاری باید به صورت پلکانی و با جبران هزینه های مقطعی بازطراحی انجام شود.

 - تقویت هماهنگی افقی: حتی در ساختار متمرکز، هماهنگی با نهادهای برون سازمانی (مانند بانک مرکزی و وزارت خارجه) ضروری است. تجربه برزیل نشان داده که انسجام بخشی نهادهای متولی همراه با نقش آفرینی وزارت خارجه در تسهیل تجارت، رویکردی کارآمد است.

-  نظارت مستمر: ایجاد سازوکارهای نظارتی قوی برای جلوگیری از فساد و ناکارآمدی در ساختار متمرکز، شرط لازم برای تحقق صرفه جویی هزینه هاست.

- در نهایت؛ تجمیع نهادهای متولی تجارت خارجی، راهبردی ضروری برای خروج از وضعیت کنونی «تحریم داخلی» ناشی از بوروکراسیِ پراکنده و پرهزینه است. منافع آن شامل کاهش موازی کاری، افزایش سرعت تصمیم گیری، کاهش هزینه های مبادله و صرفه جویی در هزینه های دولت است. با این حال، مضار احتمالی مانند تمرکز قدرت، هزینه های بازطراحی و پیچیدگی هماهنگی نباید نادیده گرفته شوند.

پیشنهاد می شود دولت ضمن احیای «شورای عالی تجارت خارجی» به عنوان مرجع فرادستگاهیِ هماهنگ کننده، به تدریج نسبت به تجمیع نهادهای اجرایی در قالب «سازمان توسعه تجارت ارتقاءیافته» یا «وزارت تخصصی بازرگانی» اقدام کند. چنین رویکردی، ضمن حفظ تخصص های بخشی، زمینه ساز کاهش پایدار هزینه های دولت و ارتقای کارایی نظام تجارت خارجی کشور خواهد بود.