◄ ده فرمان جدید برای آینده تهران / نقدی بر مصوبه ۱۰ بندی اخیر هیئت دولت برای رفع «۵» دشواری تهران و کرج

ده ماه پس از «تصویب اولیه کنترل بارگذاری های ساختمانی در مجموعه شهری تهران» با هدف «جلوگیری از تشدید تنش آبی در پایتخت»، هیئت دولت سرانجام با بررسی مصوبه زمستان سال گذشته شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، ۱۰ تکلیف برای وزارتخانه های مسئول وضع کرد. مصوبه ی جدید به «چگونگی حل دشواری های پنج گانه زندگی در تهران و البرز» اختصاص دارد. 

پنج دشواری: بحران آب  •  بحران برق  •  کاهش ترافیک  •  کاهش آلودگی هوا  •  بهبود کیفیت زندگی 

تکالیف وضع شده برای وزارتخانه ها به دنبال رفع این پنج دشواری در مجموعه شهری تهران، یعنی استان های تهران و البرز است. روح مصوبه، «پالایش تهران و البرز» از فعالیت های ناسازگار با شرایط واقعی این دو استان است؛ فعالیت هایی که هم از تصمیمات شهرداری ها در قالب فروش تراکم و تغییر کاربری پدید می آید و هم از سوی گروهی از صنایع. 

این گزارش، مصوبه را از منظر برنامه ریزی منطقه ای و مدیریت کلان شهری بررسی می کند و نشان می دهد پالایش، بدون بازآرایی سرزمینی، اصلاح اقتصاد شهری و حکمرانی یکپارچه، به نتیجه ی پایدار نمی رسد. 

مقدمه 

تهران امروز بیش از آنکه با کمبود آب و برق یا ترافیک و آلودگی مواجه باشد، با یک مسئله ریشه ای تر روبه روست؛ مسئله ای به نام ناترازی میان جمعیت، فعالیت، منابع طبیعی، زیرساخت ها و ظرفیت واقعی سرزمین. 

تصویب مجموعه ای از محدودیت ها برای کنترل بارگذاری جمعیتی و ساختمانی، حفاظت از باغات، انتقال صنایع آب بر و اصلاح الگوی مصرف منابع، اقدامی قابل بررسی و از نظر سیاست گذاری ضروری است؛ اما باید صریح گفت که با صدور چند دستور و ممنوعیت، نمی توان بحران چندده ساله تهران را حل کرد. 

تهران محصول تصمیمات مقطعی، توسعه نامتوازن، تمرکز امکانات و فرصت های اقتصادی، اقتصاد تراکم محور و ضعف مدیریت یکپارچه منطقه شهری است. بنابراین راه حل نیز باید ساختاری، اقتصادی، سرزمینی و مبتنی بر یک برنامه بلندمدت باشد. 

از منظر مدیریت کلان شهری و برنامه ریزی منطقه ای، آینده تهران را باید بر مبنای ده فرمان زیر بازتعریف کرد: 

ده فرمان 

۱. تهران را با ظرفیت واقعی سرزمین اداره کنید، نه با ظرفیت کاغذی طرح ها 

تعیین سقف جمعیت پذیری تهران و البرز صرفاً با محاسبه آب، برق و گاز قابل تأمین، رویکردی ناقص است. ظرفیت زیستی یک منطقه مجموعه ای از مؤلفه های به هم پیوسته شامل منابع آب، انرژی، خاک، محیط زیست، شبکه حمل و نقل، خدمات عمومی، دفع پسماند، فاضلاب و تاب آوری اقلیمی است. 

باید برای مجموعه شهری تهران یک نظام جامع ارزیابی ظرفیت برد محیطی و زیرساختی طراحی شود و هرگونه بارگذاری جدید بر اساس آن صورت بگیرد. 

۲. انتقال صنایع را به یک سیاست واقعی آمایش سرزمین تبدیل کنید 

انتقال صنایع آب بر و انرژی بر از تهران به جنوب کشور، بدون مطالعات اقتصادی، زیست محیطی، لجستیکی و اجتماعی، ممکن است صرفاً جابه جایی بحران از یک منطقه به منطقه دیگر باشد. سواحل جنوبی کشور نیز محدودیت های خاص خود را در حوزه آب، انرژی، محیط زیست و زیرساخت دارند. 

انتقال باید بر اساس ارزیابی چرخه عمر صنایع، میزان واقعی مصرف آب و انرژی، ارزش افزوده، اشتغال، هزینه حمل و نقل و ظرفیت محیطی مقصد انجام شود. اولویت باید با صنایع ناسازگار با ظرفیت اکولوژیک تهران، صنایع آلاینده و واحدهایی باشد که امکان نوسازی و کاهش مصرف منابع در محل استقرار فعلی را ندارند. 

شرط اجرا: انتقال فولاد، سیمان و صنایع مشابه به جنوب فقط زمانی معنا دارد که آب شیرین کن، انرژی، زیرساخت بندری، شبکه ریلی و الزامات زیست محیطی مقصد از پیش تأمین شده باشد؛ در غیر این صورت بحران جابه جا می شود، نه حل. 

۳. اقتصاد تراکم فروشی را اصلاح کنید، نه اینکه صرفاً آن را ممنوع اعلام کنید 

تا زمانی که بخش مهمی از منابع درآمدی شهرداری ها به صدور پروانه، تغییر کاربری و فروش تراکم وابسته باشد، ممنوعیت تراکم مازاد با چالش جدی در اجرا مواجه خواهد شد. 

باید نظام درآمدی پایدار شهرداری ها جایگزین درآمدهای وابسته به توسعه ساختمانی شود. همچنین لازم است تمام مصوبات موردی تغییر کاربری و افزایش تراکم، در یک سامانه شفاف و قابل نظارت عمومی ثبت شوند. 

۴. توسعه درون زا را با نوسازی واقعی و تأمین مسکن قابل استطاعت همراه کنید 

توسعه درون زا و بازآفرینی بافت های فرسوده راهکاری ضروری است؛ اما نباید آن را با افزایش تراکم ساختمانی در مناطق برخوردار یا صرفاً جایگزینی ساختمان های قدیمی با ساختمان های گران قیمت اشتباه گرفت. اگر سیاست نوسازی نتواند به تأمین مسکن برای گروه های کم درآمد، جوانان و خانوارهای متوسط کمک کند، صرفاً ارزش اقتصادی زمین را افزایش خواهد داد. 

توسعه درون زا باید با تأمین خدمات عمومی، زیرساخت، فضای باز، حمل و نقل عمومی و سهم مشخص مسکن استطاعت پذیر همراه باشد. 

هشدار سیاستی: اگر ممنوعیت سه ساله احداث شهرک های جدید بدون برنامه جایگزین برای تأمین زمین و مسکن اجرا شود، فشار بیشتری بر قیمت زمین و مسکن موجود وارد می کند. این سیاست باید هم زمان با افزایش عرضه مسکن استطاعت پذیر اجرا شود. 

۵. تهران را از وابستگی به خودروی شخصی نجات دهید 

کاهش بارگذاری ساختمانی بدون اصلاح نظام حمل و نقل، به تنهایی تأثیر تعیین کننده ای بر ترافیک نخواهد داشت. باید توسعه مبتنی بر حمل و نقل همگانی، اتصال شبکه مترو، قطار حومه ای و اتوبوس های تندرو، مدیریت تقاضای سفر و ایجاد مراکز اشتغال در خارج از هسته مرکزی تهران به صورت یکپارچه دنبال شود. 

به ویژه رابطه تهران با کرج، شهریار، اسلامشهر، پردیس، پرند و سایر شهرهای پیرامونی باید در قالب یک نظام حمل و نقل منطقه ای بازتعریف شود. تهران بدون مدیریت سفرهای روزانه جمعیت ساکن در پیرامون خود، به تعادل ترافیکی نخواهد رسید. 

۶. آب را به معیار اصلی تصمیم گیری درباره آینده توسعه تبدیل کنید 

ممنوعیت چمن کاری یا استفاده از آب خاکستری، اقدامات مفیدی هستند؛ اما مسئله اصلی، مدیریت یکپارچه منابع و مصارف آب در مقیاس حوضه آبریز است. باید سهم آب شرب، کشاورزی، صنعت و فضای سبز به صورت شفاف مشخص شود. 

توسعه شبکه بازچرخانی فاضلاب، استفاده از پساب تصفیه شده برای فضای سبز و صنایع، کنترل برداشت آب زیرزمینی و مقابله با فرونشست زمین باید در اولویت قرار گیرد. هیچ مجوز توسعه ای نباید بدون تعیین منبع پایدار تأمین آب و ارزیابی آثار آن بر منابع آب زیرزمینی صادر شود. 

۷. حفاظت از باغات را از یک ممنوعیت اداری به یک سیاست اقتصادی تبدیل کنید 

حفاظت از باغات تهران و البرز فقط با ممنوعیت تغییر کاربری تضمین نمی شود. مالک باغ باید انگیزه اقتصادی کافی برای حفظ و نگهداری باغ داشته باشد؛ در غیر این صورت، فشار اقتصادی، هزینه نگهداری و انتظارات ناشی از ارزش زمین می تواند زمینه تخریب تدریجی این سرمایه های طبیعی را فراهم کند. 

باید ابزارهایی مانند مشوق های مالیاتی، خرید حقوق توسعه، پرداخت بابت خدمات اکوسیستمی و حمایت از بهره برداری سازگار با محیط زیست به کار گرفته شوند. 

۸. حکمرانی تهران را از مرزهای اداری استان ها فراتر ببرید 

حلقه مفقوده؛ مهم ترین محور 

تهران و البرز از نظر جمعیت، اشتغال، حمل و نقل، آب، محیط زیست و بازار مسکن یک مجموعه به هم پیوسته هستند. مدیریت جداگانه این دو استان، بدون وجود یک نهاد مؤثر هماهنگ کننده، تصمیمات جزیره ای و بعضاً متعارض ایجاد می کند؛ منابع، سفرها، بازار کار و سکونت این دو استان را نمی توان با تصمیم های جداگانه استانداری ها و شهرداری ها اداره کرد. 

ضروری است یک سازوکار دائمی و دارای اختیارات مشخص برای مدیریت مجموعه شهری تهران و البرز با حضور دولت، استانداری ها، شهرداری ها و دستگاه های خدمات رسان ایجاد شود. این ساختار باید مسئولیت برنامه ریزی منطقه ای، هماهنگی سرمایه گذاری، مدیریت منابع و پایش عملکرد دستگاه ها را بر عهده داشته باشد. 

۹. تاب آوری تهران را به یک الزام در تمام طرح های توسعه تبدیل کنید 

آینده تهران فقط با مسئله کمبود منابع مواجه نیست. زلزله، فرونشست زمین، تغییرات اقلیمی، جزیره حرارتی، آلودگی هوا و اختلال در شبکه های حیاتی نیز از تهدیدهای جدی این مجموعه شهری هستند. بنابراین تمام طرح های توسعه شهری، پروژه های عمرانی و زیرساختی باید پیوست تاب آوری و ارزیابی ریسک داشته باشند. 

توسعه انرژی خورشیدی، مدیریت هوشمند مصرف، ذخیره سازی آب، افزایش نفوذپذیری سطوح شهری، توسعه پوشش گیاهی بومی و مقاوم به خشکی و حفاظت از زیرساخت های حیاتی باید از الزامات برنامه های آتی تهران باشد. 

۱۰. از مصوبه محوری عبور کنید و به نظام پاسخ گویی و اجرای قابل سنجش برسید 

بزرگ ترین چالش مدیریت شهری ایران، کمبود سند و مصوبه نیست؛ فاصله میان تصویب سیاست و اجرای مؤثر آن است. برای هر یک از احکام این برنامه باید مسئول مشخص، زمان بندی، منابع مالی، شاخص عملکرد و ضمانت اجرایی تعریف شود. گزارش عملکرد دستگاه ها نیز باید به صورت دوره ای و عمومی منتشر شود. 

بدون تعیین شاخص های کمی، نمی توان مشخص کرد که پس از سه یا پنج سال، تهران واقعاً چه میزان در مصرف آب صرفه جویی کرده، چه تعداد سفر با خودروی شخصی کاهش یافته، چه میزان از صنایع ناسازگار ساماندهی شده و چه مقدار مسکن استطاعت پذیر تولید شده است. 

جمع بندی مدیریتی؛ از ممنوعیت به بازآرایی 

تهران را نمی توان با ممنوعیت ساخت وساز، انتقال چند کارخانه، حذف چمن و محدودکردن شهرک سازی نجات داد. این اقدامات زمانی اثربخش خواهند بود که در چارچوب یک برنامه جامع بازتوزیع جمعیت و فعالیت، اصلاح اقتصاد شهری، توسعه زیرساخت های منطقه ای و حکمرانی یکپارچه سرزمین اجرا شوند. 

مسئله اصلی این نیست که تهران چقدر دیگر می تواند جمعیت و ساختمان بپذیرد؛ مسئله این است که چرا بخش بزرگی از جمعیت، سرمایه، فرصت های شغلی، خدمات تخصصی و تصمیم گیری کشور همچنان باید در یک محدوده جغرافیایی متمرکز باشد. 

آینده تهران با محدودکردن تهران ساخته نمی شود؛ با اصلاح رابطه تهران با سرزمین ایران ساخته می شود. 

تهران را نمی توان با ممنوعیت اداره کرد؛ تهران به بازآرایی سرزمینی، اصلاح نظام اقتصادی شهر و حکمرانی یکپارچه نیاز دارد.