◄ میان ملک و شهر؛ سرآغازی بر حقوق عامه در مسکن و شهرسازی ایران
محمد مهدی میرزایی در یادداشت خود مسکن را نه فقط کالا، بلکه تصمیم عمومی و متاثر از حقوق عمومی، حق بر مسکن، محدودیت مالکیت، پاسخگویی شهری و مشارکت شهروندی می داند و بر شفافیت تصمیمات شهری و حمایت از مستاجران تأکید می کند.
هر ساختمانی که در شهر بالا می رود، پیش از آنکه یک ملک باشد، یک تصمیم عمومی است. زمینی که کاربری اش مسکونی شده، معبری که عقب نشینی آن مقرر گردیده، تراکمی که فروخته شده و پروانه ای که صادر یا ابطال شده، همگی نتیجه ی اعمال قدرت عمومی اند و آثارشان به مالک و سازنده محدود نمی ماند، بلکه بر همسایه، رهگذر، مستأجر و نسل هایی که هنوز در این شهر زندگی نمی کنند نیز سایه می افکند. با این حال، ادبیات حقوقی ما غالباً مسکن و ساخت وساز را در چارچوب روابط خصوصی می خواند: بیع، مشارکت، اجاره و مسئولیت قراردادی. این نگاه، هرچند ضروری، اما ناکافی است و بخش مهمی از واقعیت حقوقی شهر را در سایه رها می کند.
مسکن میان حق و کالا
اصل سی ویکم قانون اساسی داشتن مسکن متناسب با نیاز را حق هر فرد و خانواده ی ایرانی دانسته و دولت را مکلف کرده است که با رعایت اولویت برای نیازمندان، به ویژه روستانشینان و کارگران، زمینه ی اجرای این اصل را فراهم آورد. نکته ی درخور تأمل آن است که این اصل در عمل بیشتر به عنوان یک شعار برنامه ای شناخته شده است، تا تکلیفی حقوقی که بتوان از رهگذر آن پاسخگویی طلب کرد. رویه ی قضایی و اداری ما کمتر به این اصل استناد کرده و دعاوی مربوط به آن به ندرت به مرحله ی استدلال حقوقی رسیده است. حال آنکه تلقی حق بر مسکن به منزله ی هنجار الزام آور، دست کم می تواند معیاری برای سنجش مشروعیت تصمیمات اداری، از تغییر کاربری گرفته تا تخلیه ی ساکنان در طرح های نوسازی، فراهم سازد. سیاست های کلی مسکن نیز که قبلا ابلاغ شده، هرچند فاقد ضمانت اجرای مستقیم اند، چارچوبی هنجاری برای قانون گذاری و اجرا ترسیم می کنند که نادیده گرفتن آن در نظام برنامه ریزی، خود مسئله ای حقوقی است.
مالکیت خصوصی و محدودیت های عمومی
اصل چهل وچهارم و اصول مرتبط، مالکیت را در حدود قانون محترم می شمارد، مشروط بر آنکه از حدود معین خارج نشود و موجب زیان جامعه نگردد. همین قید، مبنای اصلی محدودسازی مالکیت در شهر است. طرح های جامع و تفصیلی، تعیین کاربری، حدود تراکم، ضوابط ارتفاع و عقب نشینی، همگی مصادیق محدودیت قانونی مالکیت به نفع عموم اند. پرسش بنیادین اما آن است که مرز مشروع این محدودیت ها کجاست و چه هنگام محدودیت، به تضییع حق بدل می شود. طرحی که سال ها بر ملک مردم سایه می افکند، بی آنکه اجرا یا جبران شود، مالک را در وضعیتی قرار می دهد که نه می تواند از ملک بهره بگیرد و نه مورد جبران قرار می گیرد. قانون نحوه ی تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداری ها و قانون اراضی شهری، هرکدام از زاویه ای به این موضوع پرداخته اند، لیکن شیوه ی جبران، معیار ارزیابی و ضمانت زمان مندی اجرای طرح ها همچنان محل نقد جدی است. اصل تناسب و اصل حمایت از انتظارات مشروع، که در حقوق عمومی تطبیقی جایگاه مهمی دارند، در رویه ی ما کمتر به صراحت مورد استناد قرار گرفته اند.
قدرت تصمیم گیری و پاسخگویی
یکی از زوایای مغفول، ماهیت حقوقی مصوبات شهری و جایگاه نهادهای تصمیم ساز است. کمیسیون ماده پنج، کمیسیون های ماده صد، شورای عالی شهرسازی و معماری و شوراهای اسلامی شهر، هرکدام بخشی از قدرت عمومی را اعمال می کنند، اما قلمرو صلاحیت و حدود نظارت بر تصمیمات آن ها همواره روشن نبوده است. دیوان عدالت اداری در موارد متعددی به ابطال مصوبات یا تصمیمات مغایر قانون پرداخته، لیکن جریان دادرسی، زمان بر بودن آن و دشواری اثبات ذی نفع بودن در دعاوی ناظر به منافع عمومی، دسترسی شهروندان به این مرجع را محدود و سخت می کند. افزون بر این، پرسش از مسئولیت مدنی و حتی کیفری مقامات صادرکننده ی مجوز، آنگاه که بنایی در حریم مسیل یا در بافت پرخطر مجوز می گیرد و فاجعه رخ می دهد، پاسخ روشنی در رویه نیافته است. مسئولیت دولت و شهرداری در قبال خسارات ناشی از تصمیمات شهری، موضوعی است که قانون مسئولیت مدنی و قوانین خاص، هرچند مبانی آن را فراهم کرده اند، در عمل کمتر به نتیجه رسیده است.
درآمد شهری و منافع عامه
پدیده ی تراکم فروشی و وابستگی بودجه ی شهرداری ها به درآمدهای ناشی از ساخت وساز، مسئله ای است که از منظر حقوق عمومی شایسته ی بررسی دقیق است. وقتی نهاد ناظر بر رعایت ضوابط، خود از محل صدور مجوزهای بیشتر تأمین مالی می شود، تعارض منافع ساختاری پدید می آید که با فلسفه ی نظارت و حفظ منافع عامه سازگار نیست. همین مسئله در ارتباط با حق بر محیط زیست سالم نیز، که اصل پنجاهم قانون اساسی آن را وظیفه ی عمومی دانسته است، اهمیت می یابد؛ زیرا تغییر کاربری باغات و اراضی کشاورزی و ساخت در حریم های حفاظتی، بهای خود را از سرمایه ی مشترک جامعه می ستاند.
شهروند، مشارکت و اطلاع
قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و قانون حقوق شهروندی، زمینه هایی را برای شفافیت و مشارکت فراهم کرده اند. با این همه، طرح های شهری غالباً بدون مشارکت مؤثر ساکنان تهیه و تصویب می شوند و دسترسی مردم به اسناد و مبانی تصمیمات، همچنان محدود است. شهروندی که از تغییر کاربری محله اش بی خبر می ماند، یا مستأجری که در پروژه ی نوسازی بافت فرسوده بی حمایت می ماند، نمونه هایی اند از شکافی که میان حق بر مسکن در سطح هنجاری و تحقق آن در سطح اجرا وجود دارد. حمایت از گروه های کم درآمد و مستأجران، که بخش مهمی از جمعیت شهری را تشکیل می دهند، نیازمند توجه جدی به ابزارهای نظارتی و حمایتی، و نه صرفاً مداخله ی بازاری، است.
افق پیش رو
آنچه در این یادداشت آمد، مجموعه ای از پرسش هاست، نه پاسخ هایی قطعی. حقوق مسکن و شهرسازی در ایران، در تقاطع حقوق اساسی، حقوق اداری، حقوق مالکیت و حقوق محیط زیست قرار دارد و تحلیل آن، مستلزم نگاهی یکپارچه است که از محدوده ی دعاوی فردی فراتر برود. در نوشته های آتی این حوزه، به تفصیل به مبانی اسناد بالادستی، حدود محدودیت های مالکیت، نظام جبران خسارت، کمیسیون های شهری، مسئولیت دولت و مسائل مربوط به نوسازی و مسکن حمایتی خواهیم پرداخت، با این هدف که حقوق عامه و حقوق شهروندی، که در متن قانون وجود دارد، در عمل نیز به کمال به رسمیت شناخته شود.
