◄ اقتصاد در شرایط بحران؛ چرا حکمرانی باید از «تنظیم گری عادی» به «حکمرانی اضطراری» تغییر مسیر دهد؟
اقتصاد هر کشوری در شرایط عادی و در شرایط بحران، نیازمند دو شیوه متفاوت از حکمرانی است. قواعدی که در دوران ثبات می توانند به انضباط مالی، شفافیت و کنترل بازار کمک کنند، لزوماً در دوره های جنگ، تحریم، بحران های امنیتی یا شوک های بزرگ اقتصادی همان کارکرد را ندارند.
اقتصاد هر کشوری در شرایط عادی و در شرایط بحران، نیازمند دو شیوه متفاوت از حکمرانی است. قواعدی که در دوران ثبات می توانند به انضباط مالی، شفافیت و کنترل بازار کمک کنند، لزوماً در دوره های جنگ، تحریم، بحران های امنیتی یا شوک های بزرگ اقتصادی همان کارکرد را ندارند.
تجربه بسیاری از کشورها نشان می دهد که یکی از مهم ترین ویژگی های حکمرانی موفق در شرایط بحرانی، «انعطاف نهادی» و «توانایی تطبیق موقت سیاست ها با شرایط اضطراری» است.
اقتصاد ایران طی سال های اخیر با مجموعه ای از فشارهای هم زمان مواجه بوده است؛ از محدودیت های خارجی و دشواری های مبادلات مالی گرفته تا کاهش سرمایه گذاری، تورم مزمن، نوسانات ارزی، ناترازی انرژی و افزایش هزینه های تولید. در چنین فضایی، بسیاری از فعالان اقتصادی بر این باورند که بخشی از سیاست های اجرایی و نظارتی دستگاه های مختلف، بیش از آنکه به حفظ ظرفیت تولید و اشتغال کمک کند، فشار مضاعفی بر بنگاه ها وارد کرده است. اگر این شرایط در آینده نیز استمرار یابد، بازنگری در شیوه حکمرانی اقتصادی می تواند به یکی از ضرورت های سیاست گذاری تبدیل شود.
در ادبیات مدیریت بحران، اصل مهمی وجود دارد: دولت ها در شرایط اضطراری باید بخشی از قواعد عادی را به طور موقت بازطراحی کنند تا از فروپاشی ظرفیت های تولید، اشتغال و خدمات جلوگیری شود.همین رویکرد را می توان در تجربه کشورهای مختلف مشاهده کرد. در بحران مالی سال ۲۰۰۸، بسیاری از دولت ها با اعطای خطوط اعتباری، تعویق وصول مالیات، حمایت از بنگاه ها و مداخله در بازارهای مالی از تعطیلی گسترده شرکت ها جلوگیری کردند. در دوران همه گیری کووید-۱۹ نیز کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه، با وجود تفاوت در توان مالی، از ابزارهایی مانند تعویق پرداخت مالیات و حق بیمه، اعطای تسهیلات کم بهره، تضمین اعتبارات، پرداخت یارانه دستمزد و حمایت از بنگاه های کوچک استفاده کردند.
منطق این سیاست ها روشن بود: در شرایط بحران، حفظ بنگاه اقتصادی موجود بسیار کم هزینه تر از احیای بنگاهی است که تعطیل شده و نیروی کار خود را از دست داده است.بنگاه های اقتصادی زمانی می توانند به فعالیت خود ادامه دهند که میان درآمد و هزینه آنها تعادل نسبی برقرار باشد. در دوره های رکود یا بحران، درآمد بسیاری از بنگاه ها کاهش می یابد، اما بخش عمده هزینه های آنها همچنان پابرجاست.در چنین شرایطی، اگر فشارهای ناشی از مالیات، حق بیمه، هزینه تأمین مالی، جرائم، محدودیت های بانکی و الزامات اداری نیز بدون انعطاف ادامه یابد، توان نقدینگی بنگاه ها بیش از پیش تضعیف می شود.
پیامد طبیعی این وضعیت عبارت است از: کاهش سرمایه در گردش؛ تعویق سرمایه گذاری؛ کاهش ظرفیت تولید؛ تعدیل نیروی انسانی؛ افزایش مطالبات غیرجاری؛ تعطیلی موقت یا دائمی واحدهای اقتصادی.
در این فرآیند، زیان تنها متوجه صاحبان بنگاه ها نیست؛ بلکه زنجیره ای از آثار منفی به کارگران، خانوارها، تأمین کنندگان، بانک ها و در نهایت دولت منتقل می شود.
در اقتصاد، مفهومی به نام «هزینه فرصت تعطیلی بنگاه» وجود دارد. هر واحد تولیدی که فعالیت خود را متوقف می کند، صرفاً تولید کالا یا خدمات را از دست نمی دهد؛ بلکه سرمایه انسانی، شبکه تأمین، مشتریان، دانش فنی و اعتماد بازار نیز آسیب می بیند.از سوی دیگر، کارگری که شغل خود را از دست می دهد، نه تنها درآمد خود را از دست می دهد، بلکه تقاضای مصرفی او نیز کاهش پیدا می کند و این مسئله رکود را به سایر بخش های اقتصاد منتقل می کند.بنابراین حمایت از اشتغال، صرفاً یک سیاست اجتماعی نیست؛ بلکه یکی از ابزارهای تثبیت اقتصاد کلان است. یکی از ویژگی های ساختار حقوقی و اداری ایران، ظرفیت بالای دولت و سایر نهادهای حاکمیتی برای اتخاذ تصمیمات ویژه در شرایط اضطراری است. در چارچوب قوانین موجود و با استفاده از اختیارات هیئت وزیران، شوراهای عالی ذی ربط و ظرفیت های قانونی، امکان اجرای برخی سیاست های موقت حمایتی وجود دارد؛ مشروط بر آنکه این اقدامات با شفافیت، زمان بندی مشخص و نظارت مناسب همراه باشد. از جمله این ظرفیت ها می توان به تعویق یا تقسیط برخی مطالبات دولتی، تدوین آیین نامه های موقت برای تسهیل فعالیت اقتصادی، استفاده از منابع حمایتی پیش بینی شده در قوانین بودجه و ایجاد سازوکارهای ویژه برای حمایت از بنگاه های آسیب دیده اشاره کرد.
البته هر یک از این اقدامات باید با توجه به محدودیت های مالی دولت و آثار بلندمدت آن طراحی شود تا از انتقال مشکلات به آینده جلوگیری گردد.اگر اقتصاد ایران در دوره ای طولانی از فشارهای خارجی و محدودیت های مالی قرار گیرد، تغییر در شیوه حکمرانی اقتصادی می تواند بخشی از آثار منفی این شرایط را کاهش دهد.
نخست، لازم است رویکرد دستگاه های مالیاتی از حداکثرسازی وصول به سمت حفظ پایه های مالیاتی حرکت کند. در دوره رکود، تعطیلی بنگاه ها در نهایت به کاهش درآمدهای مالیاتی نیز منجر می شود. تقسیط بدهی ها، تعویق جرائم و تسهیل رسیدگی به پرونده ها می تواند به استمرار فعالیت واحدهای اقتصادی کمک کند.
دوم، سازمان تأمین اجتماعی می تواند با استفاده از ظرفیت های قانونی، برای بنگاه های دارای سابقه فعالیت و اشتغال، سازوکارهای موقت تقسیط بدهی، تعویق جرائم و تسهیل پرداخت حق بیمه را در نظر بگیرد تا فشار نقدینگی بر کارفرمایان کاهش یابد.
سوم، شبکه بانکی باید نقش ضدچرخه ای ایفا کند. در شرایطی که دسترسی بنگاه ها به سرمایه در گردش دشوار می شود، اولویت بندی تأمین مالی واحدهای تولیدی، بازنگری در بازپرداخت برخی تسهیلات و استفاده از ابزارهای ضمانت اعتباری می تواند از تعطیلی واحدهای اقتصادی جلوگیری کند؛ البته این اقدامات باید با ارزیابی دقیق ریسک و حفظ سلامت نظام بانکی همراه باشد.
چهارم، ایجاد «ستاد ملی پایداری تولید و اشتغال» با حضور نمایندگان دولت، بخش خصوصی، نظام بانکی، سازمان امور مالیاتی و سازمان تأمین اجتماعی می تواند هماهنگی میان دستگاه های مختلف را افزایش دهد و از تصمیمات متعارض جلوگیری کند.
پنجم، مقررات زدایی موقت در حوزه صدور مجوزها، ثبت سفارش، ترخیص کالا، تأمین مواد اولیه و صادرات می تواند هزینه مبادلات را برای بنگاه ها کاهش دهد. تجربه بسیاری از کشورها نشان داده است که کاهش زمان و هزینه انجام امور اداری، در دوره های بحران اثر قابل توجهی بر حفظ فعالیت اقتصادی دارد.
ششم، حمایت ها باید هدفمند باشد. منابع محدود دولت ایجاب می کند که اولویت با بنگاه هایی باشد که اشتغال پایدار ایجاد کرده اند، در زنجیره های راهبردی فعالیت می کنند یا نقش مهمی در تأمین نیازهای اساسی کشور دارند. در شرایط عادی، دولت تنظیم گر باید بر اجرای قانون، اخذ مالیات، نظارت و جلوگیری از تخلفات تمرکز کند؛ اما در شرایط بحران، همان دولت باید در کنار این وظایف، نقش تسهیل گر را نیز ایفا کند. تسهیل گری به معنای نادیده گرفتن قانون یا چشم پوشی از تخلفات نیست؛ بلکه به معنای تنظیم اجرای قانون متناسب با شرایطی است که اقتصاد در آن قرار دارد. اگر بنگاه ها به دلیل کمبود نقدینگی، افزایش هزینه ها یا کاهش تقاضا امکان ادامه فعالیت نداشته باشند، اجرای سخت گیرانه مقررات بدون در نظر گرفتن شرایط اقتصادی می تواند به کاهش ظرفیت تولید و اشتغال بینجامد؛ نتیجه ای که در نهایت به زیان اقتصاد ملی، درآمدهای عمومی و رفاه اجتماعی خواهد بود.
اقتصاد ایران در صورت تداوم فشارهای خارجی، محدودیت های مالی و ناترازی های داخلی، بیش از هر زمان دیگری به حکمرانی اقتصادی منعطف، هماهنگ و مبتنی بر مدیریت بحران نیاز خواهد داشت. تجربه بین المللی نشان می دهد که در چنین شرایطی، مهم ترین سرمایه هر کشور، حفظ بنگاه های فعال، استمرار اشتغال و جلوگیری از فرسایش ظرفیت تولید است. در چارچوب قوانین و اختیارات موجود، امکان طراحی بسته های موقت و هدفمند برای حمایت از فعالیت های اقتصادی وجود دارد. این حمایت ها نباید به معنای کنار گذاشتن انضباط مالی یا نظارت قانونی تلقی شود، بلکه باید با هدف حفظ ظرفیت تولید، جلوگیری از تعطیلی بنگاه ها و کاهش هزینه های بلندمدت اقتصاد طراحی شوند.اگر حکمرانی اقتصادی بتواند میان «انضباط» و «انعطاف» تعادل برقرار کند، احتمال عبور اقتصاد از دوره های دشوار با هزینه اجتماعی کمتر افزایش خواهد یافت. اما اگر قواعد شرایط عادی بدون توجه به واقعیت های بحران ادامه یابد، خطر کاهش سرمایه گذاری، افت اشتغال، تضعیف بخش خصوصی و کاهش توان تولیدی اقتصاد بیش از پیش افزایش خواهد یافت؛ روندی که جبران آن در سال های آینده به مراتب پرهزینه تر از حمایت هوشمندانه امروز خواهد بود.
* محمدمهدی میرزایی پژوهشگر حقوق عامه
