◄ یک سقف، دو کلاه: کالبد شکافی فرآیندی تداخل نقش مقرره گذاری و اجرا در نهادهای حمل و نقلی

سه کارکردی که باید از هم جدا بمانند 

در نظریه حقوق اداری نوین، هر نظام تنظیم گری سالم باید دست کم سه کارکرد را از یکدیگر متمایز کند: نخست، کارکرد «مقرره گذاری» که شامل وضع ضوابط فنی، ایمنی، تعرفه ای و شرایط ورود به بازار است؛ دوم، کارکرد «اجرا و تصدی» که شامل بهره برداری مستقیم از زیرساخت، ارائه خدمت یا فعالیت اقتصادی در همان بازار است؛ و سوم، کارکرد «نظارت و پایش» که شامل ارزیابی میزان انطباق عملکرد اجرایی با مقررات وضع شده است. هرگاه این سه کارکرد در یک نهاد واحد، بدون مرزبندی سازمانی و بودجه ای مستقل، جمع شوند، همان نهاد در عمل هم بازیگر میدان است، هم نویسنده قوانین بازی، و هم داور مسابقه؛ ترکیبی که هیچ نظام حقوقی مبتنی بر بی طرفی نمی تواند آن را به طور کامل توجیه کند. 

فرآیندی که تداخل را تولید می کند 

این تداخل معمولاً از یک مسیر تاریخی و فرآیندی مشخص شکل می گیرد. در مرحله نخست، دولت برای پاسخ گویی سریع به نیاز توسعه زیرساخت، نهادی را با اختیار گسترده اجرایی تأسیس می کند. در مرحله دوم، همان نهاد به مرور و به دلیل تخصص فنی ای که در حوزه عملیاتی خود کسب کرده، مسئول تدوین آیین نامه ها و ضوابط فنی همان حوزه نیز می شود؛ چرا که در نگاه نخست، هیچ نهاد دیگری به اندازه او به جزئیات عملیاتی اشراف ندارد. در مرحله سوم، وقتی بازار برای بازیگران خصوصی جدید باز می شود، همان نهاد که پیش تر صرفاً مجری بود، اکنون هم رقیب بالقوه تازه واردان است و هم مرجع صدور مجوز فعالیت آن ها. این توالی سه مرحله ای، بدون آنکه لزوماً سوءنیتی در کار باشد، به طور طبیعی به تمرکز نقش ها می انجامد؛ زیرا اصلاح ساختاری برای تفکیک کارکردها، برخلاف گسترش تدریجی اختیارات، نیازمند تصمیم سیاسی صریح و هزینه بر است که اغلب به تعویق می افتد. 

چرا این تداخل صرفاً یک ایراد شکلی نیست 

ممکن است این پرسش مطرح شود که چرا تجمیع این کارکردها در یک نهاد، فی نفسه مشکل ساز است، به ویژه اگر همان نهاد در اجرا کارآمد عمل کند. پاسخ حقوقی به این پرسش را باید در مفهوم «تعارض نقش نهادی» جست وجو کرد، که باید آن را از تعارض منافع فردی افراد تفکیک کرد. حتی اگر کارکنان یک سازمان کاملاً منصف عمل کنند، ساختار انگیزشی نهاد به گونه ای است که در تدوین مقررات، بی اختیار به سمت حفظ جایگاه تصدی گری خود متمایل می شود؛ برای نمونه، ممکن است استانداردهای ورود به بازار را سخت گیرانه تر از حد لازم تعیین کند تا از ورود رقبا جلوگیری شود، یا در تدوین تعرفه، منافع بخش اجرایی خود را بر منافع مصرف کننده یا رقیب تازه وارد ترجیح دهد. این پدیده در ادبیات اقتصاد نهادی با عنوان «تصرف تنظیم گر»  (Regulatory Capture) شناخته می شود، با این تفاوت که در این جا نیازی به تصرف بیرونی نیست؛ خودِ ساختار، از درون تصرف شده است. 

پیامدهای این تداخل بر حقوق شهروندی و اقتصادی 

نخستین پیامد، دشواری نظارت قضایی مؤثر است؛ زیرا مرجع رسیدگی به شکایات، در برابر نهادی قرار می گیرد که باید هم زمان از دو زاویه متفاوت ارزیابی شود: یک بار به عنوان واضع مقرره و یک بار به عنوان مجری آن. دومین پیامد، ابهام در احراز مسئولیت است؛ در حوادث ناشی از نقص زیرساخت یا خدمت، تفکیک میان مسئولیت ناشی از مقرره گذاری ناقص و مسئولیت ناشی از اجرای معیوب، وقتی هر دو در یک نهاد جمع اند، بسیار دشوارتر از حالتی است که دو نهاد مستقل، مسئولیت هر کارکرد را برعهده دارند. سومین پیامد، ایجاد موانع نامرئی پیش روی رقابت است؛ نهادی که خود در بازار فعالیت می کند، انگیزه ساختاری چندانی برای تسهیل ورود رقبایی که ممکن است سهم بازار او را کاهش دهند، ندارد، حتی اگر در ظاهر از رقابت استقبال کند. چهارمین پیامد، کاهش شفافیت فرآیند تصمیم گیری برای شهروندان است؛ زیرا هنگامی که مرجع تدوین مقرره و مجری آن یکی باشند، معمولاً فرآیند مشورت عمومی و امکان اعتراض مؤثر به پیش نویس مقررات نیز کم رنگ تر از حالتی است که دو نهاد مجزا، با انگیزه های متفاوت، بر یکدیگر نظارت متقابل داشته باشند. 

مسیرهای اصلاح فرآیندی 

اصلاح این وضعیت الزاماً به معنای انحلال نهادهای موجود نیست، بلکه در گروِ بازطراحی فرآیندی درون همان نهادهاست. نخستین گام، تفکیک بودجه ای و سازمانی میان واحد مقرره گذاری و واحد اجرا در درون یک سازمان است، به گونه ای که واحد نخست از محل منابع مستقل تأمین مالی شود و به واحد اجرا وابسته نباشد. گام دوم، الزامی کردن فرآیند مشورت عمومی و انتشار پیش نویس مقررات پیش از تصویب نهایی است تا ذی نفعان بیرونی، به ویژه بازیگران خصوصی و شهروندان، فرصت اظهارنظر داشته باشند. گام سوم، ایجاد سازوکار ارزیابی تنظیمی مستقل (Regulatory Impact Assessment) است که اثر هر مقرره تازه را پیش از تصویب، از منظر رقابت و منافع عمومی بسنجد، نه صرفاً از منظر ملاحظات اجرایی همان سازمان. تجربه جهانی نشان می دهد که تفکیک تدریجی این کارکردها، حتی در قالب همان نهاد موجود و بدون تغییرات ساختاری پرهزینه، می تواند گام نخست مؤثری در مسیر حکمرانی شفاف تر و پاسخگوتر بخش حمل ونقل باشد. 

در نهایت، پرسش اصلی این نیست که آیا فلان نهاد باید حذف یا محدود شود، بلکه این است که آیا نظام حقوقی ما آماده است فرآیند تصمیم گیری در بخش حمل ونقل را از یک فرآیند تک مرکزی به فرآیندی چندمرکزی و متوازن تبدیل کند؛ فرآیندی که در آن، نوشتن قاعده و اجرای آن، دیگر بر یک میز انجام نشود. 

* محمد مهدی میرزایی – پژوهشگر حقوق عامه