◄ وقتی تصمیم گیر، ذی نفع هم هست؛ تشریح حقوقی تعارض منافع در سیاست گذاری کلان حمل و نقل ایران

تفاوت تعارض منافع فردی و تعارض منافع ساختاری 

در حقوق اداری کلاسیک، تعارض منافع معمولاً حول محور یک مقام یا کارمند خاص تعریف می شود که باید از تصمیم گیری در موضوعی که منفعت شخصی دارد، کناره گیری کند. اما در تصمیمات کلان حمل و نقلی، مسئله فراتر از افراد است و به آنچه می توان «تعارض منافع ساختاری» نامید، بازمی گردد؛ یعنی وضعیتی که در آن، خودِ نهاد تصمیم گیر، به دلیل جایگاه سازمانی اش، به طور نظام مند در معرض انگیزه هایی قرار دارد که با منفعت عمومی همسو نیست. برای نمونه، نهادی که هم مسئول برنامه ریزی کلان حمل ونقل کشور است و هم بودجه و منابع مالی بخشی از پروژه های زیرساختی را مستقیماً مدیریت می کند، در انتخاب میان گزینه های مختلف توسعه (مثلاً اولویت دادن به بزرگراه در برابر ریل، یا انتخاب یک مسیر خاص به جای مسیر جایگزین)، طبیعتاً به سمت گزینه ای متمایل می شود که منافع سازمانی یا بودجه ای خودش را تأمین کند، حتی اگر این انتخاب از منظر کارایی ملی، گزینه بهینه نباشد. این نوع تعارض منافع، برخلاف نمونه فردی، نه با استعفا یا انصراف یک مقام، بلکه تنها با بازطراحی فرآیند تصمیم گیری قابل حل است. 

کانون های اصلی بروز تعارض منافع در تصمیمات کلان 

تعارض منافع کلان در حمل ونقل ایران را می توان در چند کانون اصلی ردیابی کرد.

نخست، تعارض میان نقش سیاست گذار و نقش سرمایه گذار؛ در بسیاری از پروژه های بزرگ زیرساختی، همان نهاد یا شبکه ای از نهادهای وابسته به دولت که مسئول تدوین سند راهبردی توسعه حمل و نقل اند، به طور همزمان در قالب شرکت های پیمانکاری یا سرمایه گذاری وابسته، ذی نفع اجرای همان پروژه ها نیز هستند.

دوم، تعارض میان منافع منطقه ای و منافع ملی؛ در تخصیص بودجه های کلان زیرساختی، تصمیم گیرندگانی که از مناطق خاصی برخاسته اند یا پیوندهای سیاسی با آن مناطق دارند، ممکن است اولویت های ملی را تحت تأثیر ملاحظات محلی قرار دهند، بی آنکه لزوماً این ترجیح در سند رسمی تصمیم گیری بازتاب یابد.

سوم، تعارض میان افق کوتاه مدت سیاسی و افق بلندمدت برنامه ریزی؛ تصمیمات کلان حمل ونقلی معمولاً افق زمانی چند دهه ای دارند، در حالی که تصمیم گیرندگان سیاسی اغلب در چارچوب دوره های کوتاه مدت مسئولیت خود می اندیشند؛ این ناهمخوانی افق ها، خود می تواند به شکلی از تعارض منافع بین نسلی بینجامد که کمتر در ادبیات حقوقی داخلی بدان توجه شده است. 

خلأهای حقوقی در مهار تعارض منافع کلان 

نظام حقوقی ایران در سطح فردی، ابزارهایی برای مقابله با تعارض منافع در اختیار دارد، از جمله مقررات مربوط به ممنوعیت مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی. اما در سطح ساختاری و کلان، این ابزارها به روشنی کارآمد نیستند. نخستین خلأ، فقدان الزام قانونی به ارزیابی مستقل و پیشینی گزینه های سیاست گذاری است؛ در بسیاری از نظام های حقوقی پیشرفته، هر تصمیم کلان زیرساختی باید پیش از تصویب، از یک فرآیند ارزیابی مستقل (نظیر تحلیل هزینه-فایده اجتماعی) عبور کند که توسط نهادی مجزا از نهاد پیشنهاددهنده انجام می شود؛ چنین الزامی به شکل نظام مند در فرآیند تصمیم گیری کلان حمل ونقل ایران وجود ندارد. دومین خلأ، ضعف سازوکار افشای منافع نهادی است؛ برخلاف افشای دارایی افراد، افشای پیوندهای مالی و سازمانی میان نهادهای تصمیم گیر و بنگاه های ذی نفع در پروژه های حمل و نقلی، نه الزامی قانونی روشن دارد و نه رویه ای تثبیت شده. سومین خلأ، محدودیت نظارت پارلمانی و رسانه ای بر جزئیات فنی تصمیمات کلان است؛ نهادهای نظارتی معمولاً امکان یا تخصص کافی برای ورود به جزئیات فنی-اقتصادی پیچیده این تصمیمات را ندارند و همین امر، فضای بیشتری برای تصمیم گیری بر مبنای منافع غیرعمومی فراهم می کند. 

پیامدها: از ناکارآمدی اقتصادی تا فرسایش اعتماد عمومی 

پیامد تعارض منافع کلان، تنها یک ایراد نظری نیست. نخستین پیامد، تخصیص ناکارآمد منابع عمومی است؛ وقتی انتخاب میان گزینه های توسعه زیرساختی بر مبنای منافع نهادی به جای کارایی ملی صورت گیرد، منابع محدود کشور صرف پروژه هایی می شود که لزوماً بازده اجتماعی بهینه ندارند. دومین پیامد، فرسایش تدریجی اعتماد عمومی است؛ هرگاه شهروندان دریابند که تصمیمات کلان حمل ونقلی، به جای مبتنی بودن بر معیارهای فنی و عمومی، تحت تأثیر منافع نهادی یا محلی اتخاذ شده، این ادراک به بی اعتمادی گسترده تر نسبت به فرآیندهای حکمرانی دامن می زند. سومین پیامد، دشواری اصلاح در آینده است؛ زیرا پروژه های زیرساختی بزرگ، هزینه غرق شده بالایی دارند و حتی اگر بعدها معلوم شود انتخاب اولیه نتیجه تعارض منافع بوده، بازگشت از مسیر طی شده تقریباً ناممکن است. 

به سوی سازوکارهای مهار 

مهار تعارض منافع ساختاری در سطح کلان، نیازمند سه دسته اصلاح است. نخست، الزامی کردن ارزیابی مستقل هزینه-فایده برای پروژه های بزرگ زیرساختی توسط نهادی جدا از نهاد پیشنهاددهنده. دوم، تدوین چارچوب روشن برای افشای پیوندهای مالی و سازمانی نهادهای تصمیم گیر با بنگاه های ذی نفع در پروژه های حمل و نقلی. سوم، تقویت ظرفیت فنی نهادهای نظارتی، به ویژه در سطح پارلمانی، برای ورود مؤثرتر به جزئیات تخصصی این تصمیمات. تا زمانی که این سازوکارها نهادینه نشوند، تعارض منافع کلان همچنان به عنوان یک لایه پنهان اما تعیین کننده در شکل گیری آینده زیرساخت های حمل ونقلی کشور باقی خواهد ماند؛ لایه ای که تا آشکار نشود، اصلاح نیز ممکن نخواهد بود. 

محمد مهدی میرزایی – پژوهشگر حقوق عامه