◄ حمل و نقل عمومی رایگان؛ حمایت از معیشت یا انتقال پنهان هزینه ها؟

تصمیم مدیریت شهری تهران برای رایگان کردن استفاده از مترو و اتوبوس های تندرو (BRT)، در روزهای پرتنش ناشی از جنگ اخیر و نگرانی از گسترش درگیری های نظامی، در ابتدا اقدامی اضطراری تلقی شد؛ اقدامی که با هدف کاهش دغدغه های شهروندان، تسهیل جابجایی و حفظ جریان زندگی شهری اتخاذ شد. اما تداوم این سیاست پس از عبور از شرایط اولیه، آن را از یک تصمیم کوتاه مدت به موضوعی برای بحث در حوزه اقتصاد شهری تبدیل کرده است.

اکنون پرسش اساسی این است که آیا حمل و نقل عمومی رایگان، سیاستی است که می تواند به بخشی از نظام رفاه شهری تهران تبدیل شود یا آنکه تنها در شرایط بحران قابل دفاع است؟

این پرسش صرفا درباره بهای بلیت مترو نیست؛ بلکه درباره فلسفه تامین مالی خدمات عمومی در شهری است که سال ها با کمبود منابع، فرسودگی ناوگان حمل و نقل، آلودگی هوا و کسری بودجه مزمن روبه رو بوده است.

براساس آمارهای هزینه و درآمد خانوار، سهم هزینه حمل و نقل در خانوارهای شهری ایران معمولاً بین ۸ تا ۱۲ درصد از کل هزینه های مصرفی در نوسان است؛ البته این سهم شامل هزینه خودرو، سوخت، تعمیرات و حمل و نقل عمومی است. سهم بلیت مترو و اتوبوس در سبد خانوار به تنهایی چندان بزرگ نیست، اما برای خانوارهایی که فاقد خودرو هستند و روزانه چندین سفر انجام می دهند، این هزینه ماهانه قابل توجه است.

برای مثال، خانواده ای که دو نفر از اعضای آن هر روز با مترو یا اتوبوس رفت و آمد می کنند، در طول یک ماه ده ها سفر انجام می دهد. حذف هزینه این سفرها شاید نتواند اثر تورم مسکن یا خوراک را خنثی کند، اما می تواند بخشی از درآمد خانوار را آزاد کند تا صرف سایر نیازهای ضروری شود.

از این منظر، رایگان شدن حمل و نقل عمومی را می توان نوعی یارانه غیرنقدی دانست؛ یارانه ای که برخلاف پرداخت های نقدی، مستقیماً به مصرف یک خدمت عمومی اختصاص می یابد.

اما سؤال مهم اینجاست که چه کسی هزینه این یارانه را می پردازد؟در اقتصاد شهری جمله مشهوری وجود دارد که می گوید: «حمل و نقل رایگان وجود ندارد؛ فقط کسی غیر از مسافر هزینه آن را می پردازد.»

هزینه حرکت هر قطار مترو، مصرف برق، تعمیر تجهیزات، خرید واگن، حقوق کارکنان، نگهداری خطوط و ایمنی سیستم، حتی اگر از مسافر بهایی دریافت نشود، همچنان وجود دارد.بنابراین حذف بلیت به معنای حذف هزینه نیست؛ بلکه تنها شیوه پرداخت آن تغییر می کند.در این حالت، هزینه یا باید از محل بودجه شهرداری پرداخت شود، یا دولت آن را تأمین کند، یا از طریق مالیات ها، عوارض شهری و درآمدهای دیگر جبران شود.در نتیجه، پرسش اصلی از «رایگان بودن یا نبودن» به «نحوه تأمین مالی» منتقل می شود.

موافقان حمل و نقل رایگان معمولاً به تجربه لوکزامبورگ اشاره می کنند.این کشور از سال ۲۰۲۰ نخستین کشوری بود که حمل و نقل عمومی را برای همه رایگان کرد.اما کمتر به این نکته اشاره می شود که لوکزامبورگ دارای یکی از بالاترین درآمدهای سرانه جهان، جمعیتی کمتر از یک میلیون نفر و بودجه عمومی بسیار قدرتمند است.در واقع سهم درآمد بلیت در تأمین هزینه حمل و نقل این کشور چندان بالا نبود و دولت توانست بدون ایجاد بحران مالی، این درآمد را جایگزین کند.

نمونه دیگر، تالین پایتخت استونی است.در این شهر، حمل و نقل عمومی تنها برای ساکنان ثبت شده رایگان است.هدف اصلی این سیاست نه حمایت معیشتی، بلکه افزایش ثبت محل اقامت شهروندان و در نتیجه افزایش درآمدهای مالیاتی شهرداری بود.یعنی شهرداری از یک محل درآمد خود صرف نظر کرد، اما هم زمان منبع درآمد بزرگ تری ایجاد کرد.

در فرانسه نیز بیش از ۴۰ شهر، حمل و نقل عمومی رایگان را اجرا کرده اند؛ اما عمدتاً شهرهای کوچک و متوسط هستند که ظرفیت شبکه و ساختار مالی آنها با کلان شهری مانند تهران قابل مقایسه نیست.در آلمان و اسپانیا نیز دولت ها در دوره افزایش قیمت انرژی، بلیت های بسیار ارزان یا یارانه ای عرضه کردند، نه حمل و نقل کاملاً رایگان.

وجه مشترک همه این تجربه ها یک نکته است:هیچ یک بدون پیش بینی منابع مالی پایدار اجرا نشده اند.

اگر حمل و نقل عمومی رایگان بتواند بخشی از شهروندان را از خودروی شخصی به مترو و اتوبوس منتقل کند، منافع آن فقط متوجه همان افراد نخواهد بود.کاهش ترافیک، کاهش مصرف بنزین، کاهش آلودگی هوا، کاهش تصادفات، کاهش اتلاف زمان و حتی کاهش هزینه های درمان بیماری های ناشی از آلودگی هوا، همگی منافعی هستند که کل جامعه از آنها بهره می برد.اقتصاددانان این آثار را «منافع بیرونی مثبت» می نامند؛ منافعی که بازار به تنهایی آنها را در قیمت خدمات منعکس نمی کند و به همین دلیل، پرداخت یارانه برای حمل و نقل عمومی تا حدی توجیه اقتصادی دارد.از سوی دیگر، حمل و نقل ارزان تر می تواند دسترسی اقشار کم درآمد به بازار کار را افزایش دهد.

در بسیاری از شهرهای بزرگ دنیا، یکی از عوامل بیکاری، هزینه یا دشواری دسترسی به محل کار است.هرچه هزینه رفت وآمد کاهش یابد، فرصت اشتغال نیز افزایش پیدا می کند.اما معایب کجاست؟مشکل اصلی از جایی آغاز می شود که تقاضا سریع تر از ظرفیت شبکه رشد کند.وقتی قیمت یک خدمت به صفر می رسد، تقاضا معمولاً افزایش می یابد؛ اما ظرفیت مترو و اتوبوس به همان سرعت افزایش پیدا نمی کند.نتیجه آن ازدحام بیشتر، استهلاک سریع تر تجهیزات، کاهش کیفیت خدمات و نارضایتی شهروندان خواهد بود.

در چنین شرایطی، اگر منابع مالی کافی وجود نداشته باشد، نخستین بخشی که قربانی می شود، سرمایه گذاری در توسعه ناوگان است.

واگن های جدید خریداری نمی شوند، تعمیرات به تعویق می افتد و فاصله حرکت قطارها افزایش می یابد.

در نهایت، کیفیت خدمت کاهش پیدا می کند؛ حتی اگر همچنان رایگان باشد.آیا این سیاست عادلانه است؟از منظر عدالت اجتماعی نیز پرسش مهمی مطرح است.آیا منطقی است که یک کارگر حداقل بگیر و یک شهروند پردرآمد که هر دو از مترو استفاده می کنند، یارانه یکسان دریافت کنند؟بیشتر نظام های رفاهی دنیا تلاش می کنند یارانه ها را هدفمند کنند.به همین دلیل، در بسیاری از کشورها دانشجویان، سالمندان، معلولان، بیکاران و خانوارهای کم درآمد از تخفیف های بسیار بیشتری نسبت به سایر شهروندان برخوردارند.بنابراین ممکن است حمایت هدفمند، نسبت به رایگان کردن کامل، هم عادلانه تر باشد و هم بار مالی کمتری ایجاد کند.

تداوم حمل و نقل رایگان بدون اصلاح ساختار مالی مدیریت شهری تقریباً ناممکن خواهد بود.برای پایدار شدن این سیاست، دست کم پنج پیش شرط ضروری است:

نخست، ایجاد منابع درآمدی پایدار؛ از جمله اختصاص بخشی از عوارض تردد خودرو، عوارض پارکینگ، مالیات بر ارزش افزوده، عوارض آلایندگی و درآمدهای ناشی از توسعه املاک پیرامون ایستگاه های مترو.

دوم، مشارکت مستقیم دولت در تأمین هزینه های بهره برداری. مترو صرفاً یک خدمت شهری نیست؛ زیرساختی ملی برای کاهش مصرف انرژی، آلودگی هوا و اتلاف وقت است و منافع آن فراتر از مرزهای شهرداری است.

سوم، افزایش ظرفیت ناوگان پیش از گسترش تقاضا. رایگان بودن بدون افزایش تعداد قطارها و اتوبوس ها، به ازدحام بیشتر و افت کیفیت خدمات خواهد انجامید.

چهارم، استقرار نظام ارزیابی عملکرد. باید به طور مستمر سنجیده شود که چه میزان از سفرها از خودروی شخصی به حمل و نقل عمومی منتقل شده و این سیاست چه اثری بر مصرف سوخت، ترافیک و آلودگی هوا داشته است.

پنجم، ایجاد پشتوانه حقوقی و بودجه ای. اگر رایگان بودن حمل و نقل عمومی قرار است از یک تصمیم مقطعی به سیاستی دائمی تبدیل شود، باید جایگاه آن در قوانین، بودجه های سنواتی و اسناد توسعه شهری به روشنی تعریف شود.

رایگان شدن مترو و اتوبوس در تهران، در روزهای بحران تصمیمی قابل دفاع و حتی ضروری بود؛ زیرا آرامش روانی شهروندان و استمرار فعالیت های شهری خود نوعی منفعت عمومی محسوب می شود.اما تبدیل این اقدام به سیاستی دائمی، بدون اصلاح نظام مالی مدیریت شهری، می تواند به همان اندازه که امروز برای شهروندان جذاب است، در آینده به کاهش کیفیت خدمات، فرسودگی زیرساخت ها و وابستگی بیشتر شهرداری به منابع ناپایدار منجر شود.شاید پرسش درست این نباشد که «آیا حمل و نقل عمومی باید رایگان باشد؟» بلکه این باشد که «چگونه می توان حمل و نقل عمومی را به اندازه ای ارزان، باکیفیت و پایدار کرد که هیچ شهروندی به دلیل هزینه، از دسترسی به آن محروم نشود و در عین حال، شبکه حمل و نقل نیز توان توسعه و نوسازی خود را از دست ندهد.»این پرسش، بیش از آنکه اقتصادی باشد، پرسشی درباره آینده حکمرانی شهری در تهران است.

* محمدمهدی میرزایی پژوهشگر حقوق عامه