سه اصل اساسی بودجه شھرداری ها

بودجه سالانه شهرداری عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن خدمات، فعالیت ھا و اقداماتی که باید طی سال مالی انجام شود، ھمراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدھای لازم برای تأمین ھزینه انجام آنھا پیش بینی می شود و پس از تصویب شورای اسلامی شهر قابل اجراست.» ماده ۲۳ آئین نامه مالی شھرداری ها.

در بودجه شھرداری ها سه اصل اساسی به شرح ذیل حاکم است:

۱ – تحدید: به موجب ماده ۷۹ قانون شھرداری کلیه پرداخت ھای شھرداری در حدود بودجه مصوب با اسناد مثبت و با رعایت مقررات آئین نامه مالی انجام می شود. به عبارت دیگر ھرگونه پرداخت فقط در حدود اعتبارات تصویب شده جایز و تجاوز از آن ممنوع است.

۲ – تعادل: برقراری اصل تعادل بودجه یعنی نخست سقف درآمد و سایر منابع تأمین اعتبار شھرداری ھا برای یک سال مالی مشخص شده و سپس بر اساس درآمدھا ، برآورد ھزینه ھا صورت می پذیرد.

۳ – انعطاف: به موجب این اصل ، مجوز جابه جایی اعتبارات توسط شھرداری با رعایت حد نصاب قانون بدون مراجعه به شورای اسلامی شهر امکان پذیر است . میزان تعیین شده در ماده ۲۸ آئین نامه مالی شھرداری ھا ۱۰ درصد معین شده است و بیش از آن و از یک وظیفه به وظیفه دیگر باید از طریق تھیه لایحه اصلاح بودجه به تصویب شورای اسلامی شھر می رسد . ھرچند تهیه و تصویب و ارائه بودجه شھرداری ھا، امری محلی تلقی می شود و در زمره وظایف شھرداری و شورای اسلامی شھر است، لیکن به موجب ماده ۲۵ آئین نامه مالی شھرداری ھا، اعمال سیاست ھا و خط مشی ھای اعلامی وزارت کشور در تھیه و تصویب بودجه الزامی است.

مفاد این ماده قانونی به شرح ذیل است: بودجه شھرداری ھا باید بر اساس برنامه ھا و وظایف و فعالیت های مختلف و ھزینه ھر یک از آنھا تنظیم گردد. طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت ھا و انطباق بودجه با برنامه و ھمچنین طرز برآورد درآمد و ھزینه به موجب دستورالعملی خواھد بود که به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواھد شد. «در اجرای قانون ، ھرساله وزارت کشور ، سازمان شھرداریھا و دھیاریھا، بخشنامه بودجه سالانه شھرداریھای کشور را تھیه و ابلاغ می کند. تدقیق در مفاد این بخشنامه ھا در سالیان متمادی و تحلیل محتوای بخشنامه ھای مذکور رویکرد دولت ھای مختلف را در اداره امور شھرھای کشور به خوبی روشن می کند. در این یادداشت سعی بر تبیین تفاوت در رویکردھای دولتھا نیست؛ بلکه کلیات جھت گیری ھای دولت در تھیه و تنظیم برنامه مالی یک ساله شھرداریھا ارائه می شود. سیاست ھا و خط مشی های دولت در چند دھه اخیر در ھدایت تھیه و تنظیم بودجه شھرداری ھا به شرح ذیل است:

یک. برنامه راھبردی – عملیاتی توسعه شھر و شھرداری (برنامه پنج ساله شھرداری ھا): به موجب قانون نوسازی، عمران و اصلاحات شھری – مصوب سال ۱۳۴۷ – شھرداری ھای مشمول ماده ۲ این قانون مکلفند با راھنمایی وزارت کشور برنامه میان مدت (پنج ساله) شھرداری را تھیه کنند که در این راستا وزارت کشور در سال ۱۳۷۹ دستورالعمل تھیه و تدوین برنامه راھبردی – عملیاتی توسعه شھر و شھرداری را تھیه و به استانداری های سراسر کشور جھت اجرا توسط شھرداری ها ابلاغ کرد. این دستورالعمل در سال ھای ۱۳۹۴ و ۱۴۰۱ با ویرایش و اعمال اصلاحات مجدداً تھیه و ابلاغ شد. از سال ۱۳۷۹ تاکنون یکی از محورھای مورد تأکید وزارت کشور، تهیه برنامه یاد شده و لزوم تبعیت بودجه سنواتی در چارچوب برنامه راھبردی – عملیاتی توسعه شھر و شھرداری بوده است.

دو. برنامه پنج ساله توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرھنگی کشور: به منظور ھم سویی شھرداری ھا با جھت گیری ھای مندرج در نظام برنامه ریزی کشور و لحاظ قرار دادن سیاست ھای کلی دولت مندرج در اسناد برنامه ھای توسعه کشور، اھداف، راھبردھا و راھکارھای اجرایی مرتبط با مدیریت شھری استخراج شده و در بخشنامه وزارت کشور به شھرداری ھا ابلاغ می شود و شھرداری ھا موظفند در تدوین برنامه ھای میان و کوتاه مدت (بودجه شھرداری) به موارد یاد شده توجه کنند. به عنوان مثال در برنامه پنج ساله چھارم توسعه کشور آمده بود، دولت مکلف است به “ارائه برنامه میان مدت پسماندھای کشور و اتخاذ روشی که با ھمکاری شھرداری ها، بخشداری ها و دھیاری ها در وھله اول در سه استان مازندران، گیلان و گلستان اجرا شود؛ طوری که در پایان برنامه چھارم، جمع آوری، حمل و نقل، بازیافت و دفع تمام پسماندھا با روش ھای فنی، زیست محیطی و بھداشتی انجام شود و یا این که دولت مکلف است با  آن دسته از تصدی ھای قابل واگذاری دستگاه ھای دولتی در امور توسعه و عمران شھر و روستا را با تصویب ھیئت وزیران ھمراه با منابع مالی ذیربط به شھرداری ھا و دھیاری ھا واگذار کند. 

سه. جهت گیری ھای و راھبردھای اساسی بودجه سالیانه کل کشور: سومین راھبردی که در بخشنامه وزارت کشور، شھرداری ھا به آن توجه داده می شوند، راھبردھای اساسی مندرج در بودجه سالیانه کشور است. به عنوان مثال در بخشنامه بودجه سال ۱۳۸۵ شھرداری ھای کشور به راھبردھای ذیل توجه داده شد:

• اھتمام در جھت کاھش آلودگی ھوا در شھرھای بزرگ و آلوده و خروج خودرھای فرسوده؛
• تقویت آگاھی عمومی نسبت به عواقب و آثار عوامل مخرب زیست محیطی و تقویت مشارکت عمومی در زمینه ھای زیست محیطی و برنامه ریزی برای پایش مستمر مسایل زیست محیطی.

چهار؛ سیاست ھا و راھکارھای اجرایی وزارت کشور: چھارمین عنوان سیاست و جھت گیری که باید در تھیه بودجه شھرداری ھا مورد توجه قرار گیرد، سیاست ھا و راھکارھای اجرایی وزارت کشور است. این سیاست ھای سالیانه با توجه به مجموعه قوانین و مقررات مرتبط با حوزه مدیریت شھری تھیه و تنظیم شده و در این بخشنامه ذکر می شود. به عنوان مثال در بخشنامه بودجه سال ۱۳۸۴ شھرداری ھای کشور ابلاغی وزارت کشور موعرد ذیل عنوان شده است:

الف – ساماندھی کشتارگاه ھای موجود شامل برنامه ریزی جھت تعطیل کردن کشتارگاه ھای سنتی و تجھیز و بھسازی کشتارگاه ھای نیمه صنعتی و صنعتی برای فعالیت در میان و بلند مدت.

ب – شھرداری ھا مکلفند انجام مطالعات ساماندھی حمل و نقل و ترافیک در شھرھای بالای صد ھزار نفر جمعیت و در شھرھای زیر یکصدھزار نفر جمعیت دارای شرایط و مشکلات خاص حمل و نقل و ترافیک را در دستور کار خود قرار دھند.

ج – تشکیل سازمان قطار شھری و ایجاد توسعه سیستم ھای حمل و نقل انبوه بر ریلی از قبیل مترو و قطار سبک شھری در شھرھای بالای یک میلیون نفر جمعیت که مطالعات آنھا منحصراً به تصویب شورای عالی ھماھنگی ترافیک شھری کشور رسیده باشد.

پنج؛ جھت گیری ھای بودجه ای و مالی: پنجمین خط مشی و سیاست اعلامی وزارت کشور، توصیه ھای بودجه ای و مالی بود که در این خصوص به موارد ذیل می توان اشاره کرد: الف – نیازھای مالی و تدارکاتی شورا از محل بودجه شھرداری تامین شود. ب – گسترش تشکیلات اداری و ایجاد پست ھای سازمانی جدید ممنوع است. ج – بر اساس ماده شش قانون تاسیس و نحوه اداره کتابخانه ھای عمومی کشور مصوب ۱۳۸۲، شھرداری ھا مکلفند ھمه ساله حداقل نیم درصد از درآمدھای خود را به منظور اداره امور کتابخانه ھا در اختیار انجمن ھای کتابخانه ھای عمومی شھر مربوطه قرار دھند.

با این همه، مطالعات و بررسی ھا نشان می دھد که سیاست ھا و جھت گیری ھای وزارت کشور در ھدایت

بودجه شھرداری ھای کشور تاکنون نتوانسته مسائل و مشکلات بودجه ای شھرداری ھا را برطرف کند و علیرغم صدور بخشنامه ھای سالیانه در این خصوص، تاثیر جدی در اصلاح و رفع مشکلات نداشته و تاثیر آن موردی و مقطعی بوده است.

امروزه نظام بودجه ریزی شھرداری ھای کشور قدیمی و فاقد خلاقیت و نوآوری بوده و به عبارت دیگر فاقد بنیان های استوار نظری است و سازگاری لازم با اھداف و نیازھای مالی نوین شھرداری ھا را ندارد. به ھمین جھت شھرداری ھا پیوسته در معرض بحران ھای مالی مزمن ھستند. از این رو ایجاد تحول عمیق در نظام کنونی بودجه ای و درآمدی شھرداری ھا ضرورت دارد. از جمله می توان راھکارھایی برای اصلاح نظام بودجه ریزی شھرداری ھا به شرح ذیل ارائه کرد.

راھکارھای پیشنھادی:

۱. در چارچوب برنامه ھای توسعه میان مدت کشور، برنامه های توسعه استان ھا تھیه شده و به تصویب شورای برنامه ریزی و توسعه استان برسد. اگر شورای استان در جایگاه واقعی خود وفق قانون اساسی باشد، بررسی و تصویب در شورای استان به عنوان نمایندگان منتخب مردم استان نیز ضروری است در آن صورت برنامه ھای راھبردی – عملیاتی توسعه شھر و شھرداری در چارچوب سند برنامه توسعه استان به عنوان سند بالا دستی، نظام سلسه مراتبی برنامه ریزی را تکمیل خواھد کرد. در واقع نظام فدرالی در کشور حاکم نیست ولی می توان سه سطح مختلف دولت را در نظام اداری و سیاسی کشور مشاھده کرد؛ دولت مرکزی، دولت ھای استانی و دولت ھای محلی که مشتمل است بر شھرداری ھا و دھیاری ھا. به این ترتیب در چارچوب برنامه راھبردی – عملیاتی توسعه شھر و شھرداری ھا، بودجه ھای سالیانه شھرداری ھا تھیه شود. در آن صورت بودجه نه تنھا مسائل و واقعیت ھای شھری و جامعه شھروندی را در محتوای خود دارد؛ بلکه در چارچوب برنامه ھای توسعه منطقه ای و برنامه ھای توسعه میان مدت کشور تھیه شده و به این ترتیب صرفا با توجه به مقتضیات محلی تھیه نشده است، بلکه در چارچوب برنامه میان مدت توسعه کشور و سند توسعه استان برنامه ھا و بودجه ھای سالیانه شھرھا تھیه و اجرایی شده است.

۲.بودجه شھرداری سابقه ای به قدمت بلدیه دارد و در نگاه اول، بودجه شھرداری «محلی» است؛ یعنی با توجه به منابع محلی به تصویب شورای شھر به عنوان نمایندگان منتخب مردم در امور محلی می رسد و فرمانداری ھا به عنوان نمایندگان عالی دولت در شھرستان ھا صرفا از جھت رعایت مقررات و سیاست ھای عمومی دولت، به دلیل ناچیز بودن آن – کمتر از پنج درصد – چندان در سمت دھی به بودجه و یا تاثیرگذاری بر آن موثر نیست. ھرچند نظارت شوراھا نیز در مقام تصویب کننده بودجه به طور کامل و اصولی انجام نمی شود؛ چراکه گزارش بودجه ای توسط شھرداری ھا با شرح علمی و کارشناسی ارائه نمی شود و شوراھا نمی توانند بر اساس این گزارش ھا، تصمیمات صحیح در مورد بودجه و تخصیص مالی بگیرند و بودجه ھا غالباً ھمراه با کسر مالی بالاست و الزاماً تحقق پیدا نمی کند . یعنی تعھدات ھزینه ای انجام می شود ولی درآمدھا وصول نمی شود. اما در نگاھی دیگر، بودجه شھرداری در سلسله مراتب بودجه ای در ادامه بودجه استانی قرار گیرد که آن ھم در ادامه بودجه کشور قرار دارد. بدین ترتیب سطح بندی به بودجه ملی، استانی و محلی از منظر حقوقی محل اشکال نیست. بودجه در سطح کشوری که قدمتی طولانی دارد و بودجه استانی ھم که از برنامه پنج ساله پنجم به این سو قدمت دارد.

به موجب ماده ۱۷۹ قانون برنامه پنجم به منظور تمرکز زدایی و افزایش اختیارات در جھت توسعه و عمران استان ھا، نظام درآمد – ھزینه استانی به شرح زیر می تواند ساماندھی شود:

⁃ بودجه سالانه استانی شامل منابع استانی اعم از درآمد استانی، درآمد اختصاصی، واگذاری دارائی ھای مالی و سرمایه ای و سھم از منابع مالی و ھمچنین مصارف استانی اعم از اعتبارات ھزینه ای و تملک دارایی ھای سرمایه ای و مالی، ھرکدام به صورت سرجمع در قوانین بودجه سنواتی درج شود. توزیع ” دستگاه – برنامه ” اعتبارات ھزینه ای و توزیع سرجمع اعتبارات تملک دارئی ھای سرمایه ای شھرستان ھا برعھده شورای برنامه ریزی و توسعه استان است.

⁃ در ھر استان خزانه معین استان وابسته به خزانه داری کل و زیر نظر اداره کل امور اقتصادی و دارائی استان تشکیل می شود. ” از این رو پروژه ھا و طرح ھای عمرانی در برنامه ھای توسعه میان مدت کشور و بودجه ھای سالیانه کشور بر اساس محدوده نفوذ در حوزه دولت مرکزی یا دولت استانی (استانداری) و دولت محلی یعنی شهرداری قرار می گیرد. در این جھت، بسیاری از پروژه ھا و طرح ھای مندرج در پیوست قانون بودجه سالانه از این پیوست خارج شده و در اختیار حوزه مدیریت استانی و شھری به ویژه مدیریت کلانشھرھا قرار می گیرد.

جمع بندی سخن باتوجه به سھم بودجه عمرانی شھرداری ھای کشور از مجموع اعتبار تملک دارایی ھای سرمایه ای کشور که بیش از ۷۰ درصد برآورد می شود و ھمچنین در مقایسه با مجموع اعتبار تملک دارایی ھای سرمایه ای استان ھای کشور که بیش از شش برابر برآورد شده است که ھمگی دال بر جایگاه بس مھم بودجه شھرداری ھا در سر جمع بودجه کشور است و از سوی دیگر، وابستگی شدید شھرداری ھا به منابع درآمدی بی ثبات و غیر قابل اتکا نظیر درآمدھای حاصل از ساخت و ساز و ھمچنین افزایش روز افزون دامنه مخارج خدمات عمومی شھر و ناکافی بودن منابع فعلی شھرداری ھا، ضرورت پرداخت جدی به بودجه شھرداری ھا و اصلاح نظامات مرتبط با آن بدیهی است که در این یادداشت سعی شد به برخی از موارد مھم از جمله تبیین جایگاه نظام بودجه ریزی در سطح محلی در نظام بودجه ریزی کشور در سطوح ملی و استانی پرداخته شود.

*  معاون پیشین سازمان شهرداری‌ ها و دهیاری‌ های کشور