◄ قراردادی که کسی نمی بیند؛ راز‌داری پیرامون امتیازنامه های بزرگراهی و حق شهروند بر دانستن
محمد مهدی میرزایی معتقد است: شفافیت قراردادهای امتیاز بهره برداری از بزرگراه ها، از موضوعات مهم حقوق عمومی و حمل و نقل است؛ وی بر ضرورت انتشار فرمول عوارض، مدت قرارداد، تعهدات بهره بردار و اطلاعات مالی قراردادهای BOT برای افزایش اعتماد عمومی تأکید دارد.
شهروندی که هر روز برای عبور از یک بزرگراه عوارض می پردازد، معمولاً هیچ تصوری از این ندارد که این عوارض بر اساس چه فرمولی محاسبه شده، قرار است تا چه تاریخی دریافت شود، یا سود تضمین شده ای که برای سرمایه گذار در نظر گرفته شده چه رقمی است. این بی اطلاعی، نه به دلیل بی توجهی شهروند، بلکه به این دلیل است که متن قراردادهای امتیاز بهره برداری از بزرگراه ها، تقریباً هیچ گاه به طور کامل و رسمی در دسترس عموم قرار نمی گیرد. یازدهمین مطلب این سلسله، که در امتداد مباحث پیشین درباره اصل چهل و چهارم و قراردادهای BOT قرار می گیرد، به این پرسش می پردازد: چرا شفافیت متن این قراردادها، که مستقیماً بر جیب و حق تردد میلیون ها شهروند اثر می گذارد، این چنین محدود باقی مانده است؟
چرا قرارداد امتیاز بزرگراهی، «قرارداد خصوصی» معمولی نیست
ممکن است استدلال شود که قرارداد میان دولت و یک شرکت سرمایه گذار، همانند هر قرارداد تجاری دیگر، مشمول محرمانگی طرفین است و افشای آن، به منافع تجاری مشروع سرمایه گذار لطمه می زند. اما این استدلال، تفاوت ماهوی میان یک قرارداد خصوصی معمولی و یک قرارداد امتیاز بهره برداری از دارایی عمومی را نادیده می گیرد. در حقوق عمومی، قراردادهایی که یک طرف آن ها دولت یا نهاد عمومی است و موضوع آن ها بهره برداری از یک دارایی عمومی یا ارائه خدمت عمومی انحصاری است، در زمره آنچه «قراردادهای اداری» (Administrative Contracts) نامیده می شود قرار می گیرند؛ قراردادهایی که برخلاف قراردادهای خصوصی صرف، از یک ویژگی بنیادین برخوردارند: طرف سوم این قرارداد، اگرچه در مذاکره حضور ندارد، اما در عمل، اصلی ترین ذی نفع و متأثر از آن است — همان شهروندی که هزینه عوارض را می پردازد. این ویژگی، مبنای حقوقی محکمی برای مطالبه شفافیت فراتر از آنچه در قراردادهای تجاری خصوصی معمول است، فراهم می کند.
جایگاه حق دسترسی به این قراردادها در نظام حقوقی ایران
قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، که پیش تر نیز در این سلسله مقالات به آن اشاره شد، چارچوب عمومی حق شهروندان بر دسترسی به اطلاعات نزد نهادهای عمومی را ترسیم کرده است. بر اساس اصول کلی این قانون، اطلاعاتی که ارتباط مستقیم با حقوق عمومی شهروندان دارند و مشمول استثنائات محدود مانند اسرار دفاعی، امنیتی یا حریم خصوصی افراد نیستند، اصولاً باید قابل دسترسی باشند.
قراردادهای امتیاز بهره برداری از بزرگراه ها، از این حیث که مستقیماً نرخ و شرایط پرداختی میلیون ها شهروند را تعیین می کنند، به سختی می توانند در زمره استثنائات موجه محرمانگی قرار گیرند؛ با این حال، در عمل، دسترسی به متن کامل این قراردادها، حتی برای پژوهشگران و رسانه ها، معمولاً با استناد به «محرمانگی تجاری» یا «حقوق مالکیت اطلاعاتی طرف قرارداد» با محدودیت مواجه می شود.
کجای این محرمانگی، توجیه پذیر و کجا نیست؟
برای ارزیابی دقیق تر این وضعیت، لازم است میان بخش های مختلف یک قرارداد امتیاز، تفکیک قائل شد. برخی اجزای این قراردادها، مانند جزئیات فنی رقابتی شرکت سرمایه گذار یا اطلاعات داخلی ساختار مالی آن، ممکن است واقعاً واجد حساسیت تجاری موجه باشند. اما بخش های دیگری از این قراردادها، از جمله فرمول محاسبه نرخ عوارض و نحوه تعدیل سالانه آن، مدت دقیق دوره امتیاز و شرایط تمدید آن، سقف سود تضمین شده یا بازگشت سرمایه مورد توافق، و تعهدات کیفی و ایمنی بهره بردار در قبال کاربران جاده، به هیچ وجه واجد چنین حساسیتی نیستند؛ این اطلاعات، دقیقاً همان مواردی هستند که شهروند برای ارزیابی انصاف نسبی قرارداد و دفاع از حقوق خود به عنوان پرداخت کننده عوارض، به آن ها نیاز دارد. عدم تفکیک میان این دو دسته اطلاعات و محرمانه تلقی کردن کل قرارداد به یک باره، عملاً حق دسترسی شهروند را فراتر از آنچه حتی منطق تجاری ایجاب می کند، محدود می سازد.
پیامدهای این خلأ شفافیت
نخستین پیامد، دشواری ارزیابی مستقل عدالت قراردادی است؛ بدون دسترسی به فرمول محاسبه عوارض و پیش بینی سود، هیچ پژوهشگر یا نهاد نظارتی مستقلی نمی تواند به طور مستند ارزیابی کند که آیا نرخ فعلی عوارض، منصفانه و متناسب با هزینه واقعی ساخت و نگهداری است، یا فراتر از آن، به سودی غیرمتعارف برای بهره بردار منجر می شود.
دومین پیامد، تضعیف اعتماد عمومی به طور فزاینده، حتی در مواردی که قرارداد از نظر شرایط واقعاً منصفانه باشد؛ زیرا محرمانگی خود، صرف نظر از محتوای واقعی قرارداد، در ذهن عمومی نشانه ای از چیزی برای پنهان کردن تلقی می شود. سومین پیامد، که پیوند مستقیمی با مطلب هشتم این سلسله (غیبت سازوکار تظلم خواهی) دارد، این است که در غیاب متن قرارداد، حتی شهروندی که بخواهد به نرخ یا شرایط عوارض اعتراض رسمی کند، عملاً فاقد مبنای مستند برای طرح این اعتراض است؛ چگونه می توان به قراردادی اعتراض کرد که هرگز آن را ندیده است؟
مسیرهای پیشنهادی
نخستین گام، الزام قانونی به انتشار عمومی و پیش فرض بخش های غیرحساس هر قرارداد امتیاز بزرگراهی، به ویژه فرمول محاسبه عوارض، مدت قرارداد و تعهدات کیفی، بلافاصله پس از امضا، به جای انتظار برای درخواست موردی شهروندان.
دومین گام، تدوین یک راهنمای تفکیک اطلاعات محرمانه از غیرمحرمانه در قراردادهای اداری حوزه حمل و نقل، تا محرمانگی به جای پوشش دادن کل سند، صرفاً به بخش های واقعاً حساس محدود شود.
سومین گام، ایجاد الزام به گزارش دهی دوره ای علنی از وضعیت مالی هر امتیاز، شامل میزان بازگشت سرمایه تحقق یافته تا آن تاریخ، تا شهروندان بتوانند روند نزدیک شدن به سقف بازگشت سرمایه توافق شده را پیگیری کنند؛ اطلاعاتی که مستقیماً به بحث پیشین این سلسله درباره تعیین شفاف دوره بازگشت سرمایه در قراردادهای BOT گره می خورد.
جمع بندی
شفافیت قراردادهای امتیاز بزرگراهی، نه یک مطالبه تشریفاتی رسانه ای، بلکه پیش شرط بنیادین برای آن است که شهروند بتواند عادلانه بودن هزینه ای را که هرروز می پردازد، ارزیابی و در صورت لزوم، به آن اعتراض کند. تا زمانی که متن این قراردادها در پستوی محرمانگی باقی بماند، عوارضی که از جیب شهروند پرداخت می شود، نه بر مبنای شناخت و رضایت آگاهانه، بلکه بر مبنای اعتمادی کورکورانه به توافقی نادیده دریافت خواهد شد؛ و این، دقیقاً همان چیزی است که حقوق عمومی باید در برابرش بایستد.
* محمد مهدی میرزایی – پژوهشگر حقوق عامه
