◄ تعهدی که در مرز می ماند؛ تعهدات بین المللی زیست محیطی ایران و سرنوشت آن در سیاست گذاری حمل و نقل داخلی

وقتی دولتی در یک اجلاس بین المللی، سند کاهش انتشار گازهای گلخانه ای را امضا می کند، این تعهد، در نگاه نخست، سندی دیپلماتیک و دوردست به نظر می رسد؛ اما بخش قابل توجهی از این تعهدات، در نهایت باید در تصمیماتی به مراتب ملموس تر و نزدیک تر به زندگی روزمره شهروندان، از جمله در سیاست گذاری حمل و نقل شهری و بین شهری، بازتاب یابد؛ چرا که بخش حمل ونقل، در بسیاری از کشورها از جمله ایران، یکی از بزرگ ترین منابع انتشار آلاینده ها و گازهای گلخانه ای محسوب می شود.

دوازدهمین مطلب این سلسله به این پرسش می پردازد: تعهدات بین المللی زیست محیطی ایران، از نظر حقوقی، چه نسبتی با سیاست گذاری داخلی حمل ونقل دارند و آیا این تعهدات، اهرم واقعی برای اصلاح این حوزه به شمار می روند یا صرفاً تعهداتی نمادین باقی می مانند؟

جایگاه تعهدات بین المللی در نظام حقوقی داخلی ایران

پیش از ورود به بحث اختصاصی حمل و نقل، لازم است جایگاه کلی تعهدات بین المللی در نظام حقوقی ایران روشن شود. بر اساس اصل هفتادوهفتم قانون اساسی، عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند تا لازم الاجرا شوند. پس از این تصویب، این اسناد، بخشی از نظام حقوقی داخلی محسوب می شوند و از نظر تئوریک، در ردیف قوانین عادی داخلی قرار می گیرند. با این حال، در عمل، تعهدات بین المللی زیست محیطی، به ویژه آن هایی که ماهیت «هدف گذاری کلی» دارند (نظیر تعهد به کاهش درصدی انتشار گازهای گلخانه ای تا یک افق زمانی مشخص) برخلاف قواعد حقوقی مشخص و قابل اجرا (نظیر یک ماده قانونی با ضمانت اجرای روشن)، بیشتر شبیه یک چارچوب سیاستی هستند تا یک قاعده الزام آور با ضمانت اجرای داخلی صریح؛ تفاوتی که مستقیماً بر میزان اثرگذاری واقعی این تعهدات بر تصمیمات اجرایی، از جمله در حوزه حمل ونقل، تأثیر می گذارد.

کدام تعهدات بین المللی، حمل و نقل را هدف قرار می دهند؟

ایران به چند سند بین المللی زیست محیطی با پیوند مستقیم یا غیرمستقیم به بخش حمل و نقل ملحق شده یا در فرآیندهای آن مشارکت داشته است؛ از جمله کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در خصوص تغییر اقلیم (UNFCCC) که ایران از اعضای اولیه آن است، و در چارچوب آن، اسناد ملی مانند «سهم تعیین شده ملی» (Nationally Determined Contribution) تنظیم و ارائه می شود؛ سندی که در آن، بخش حمل ونقل به عنوان یکی از بخش های هدف کاهش انتشار، به طور صریح نام برده می شود.

در کنار این سند کلان، ایران به برخی موافقت نامه های منطقه ای و فنی مرتبط با کیفیت هوا و استانداردهای آلایندگی خودرو نیز پیوسته یا در فرآیندهای هماهنگ سازی آن ها مشارکت داشته است. نکته حقوقی مهم اینجاست: این اسناد، اگرچه بخش حمل ونقل را به عنوان هدف نام می برند، اما معمولاً مسیر دستیابی به این هدف را به طور مشخص تعیین نمی کنند؛ این کار، به سیاست گذاری داخلی هر کشور واگذار می شود. همین ویژگی، جایی است که فاصله میان تعهد بین المللی و اجرای داخلی شکل می گیرد.

چرا این فاصله شکل می گیرد؟

نخستین دلیل این فاصله، فقدان مکانیزم داخلی تبدیل هدف کلان به سیاست بخشی الزام آور است. وقتی سندی بین المللی می گوید کشور متعهد به کاهش درصدی مشخص از انتشار گازهای گلخانه ای تا سالی معین است، اما هیچ قانون داخلی مشخصی این هدف کلان را به سهمیه یا الزام مشخص برای بخش حمل ونقل (مثلاً استاندارد الزامی مصرف سوخت برای خودروهای جدید، یا سهم الزامی ناوگان الکتریکی در حمل ونقل عمومی تا سال معین) تبدیل نمی کند، این تعهد، در عمل، فاقد بازوی اجرایی مشخص در بخش حمل ونقل باقی می ماند.

دومین دلیل، نبود نهاد ناظر بر انطباق سیاست های بخشی با تعهدات بین المللی؛ در حالی که وزارتخانه ها و سازمان های متولی حمل ونقل، تصمیمات خود (نظیر سیاست گذاری واردات خودرو، تعیین استانداردهای آلایندگی، یا برنامه توسعه ناوگان حمل ونقل عمومی) را عمدتاً بر مبنای ملاحظات اقتصادی و اجرایی داخلی اتخاذ می کنند، هیچ نهاد داخلی مشخصی وظیفه ارزیابی و گزارش دهی منظم درباره میزان انطباق این تصمیمات با تعهدات بین المللی زیست محیطی کشور را برعهده ندارد. سومین دلیل، تعارض میان اولویت های اقتصادی کوتاه مدت و تعهدات زیست محیطی بلندمدت؛ در شرایطی که سیاست گذار با فشارهای اقتصادی فوری (نظیر تحریم، کمبود ارز برای واردات فناوری پاک، یا فشار برای حفظ اشتغال در صنایع موجود) مواجه است، تعهدات زیست محیطی که افق زمانی بلندمدت دارند، معمولاً در اولویت بندی عملی، جایگاه پایین تری نسبت به ملاحظات فوری تر می یابند.

نمونه ای عینی: ناوگان فرسوده حمل و نقل عمومی و باری

نمونه ای که این فاصله را به روشنی نشان می دهد، وضعیت ناوگان فرسوده حمل ونقل عمومی و باری کشور است. با وجود آنکه اسناد بالادستی داخلی (از جمله در چارچوب قانون هوای پاک) بر ضرورت نوسازی این ناوگان تأکید کرده اند و این هدف، مستقیماً با تعهدات بین المللی کاهش انتشار همسوست، سرعت واقعی نوسازی ناوگان، به دلیل محدودیت های تأمین مالی و اولویت های رقیب، به مراتب کندتر از آن چیزی است که برای دستیابی به اهداف تعیین شده در اسناد بین المللی لازم است؛ فاصله ای که نشان می دهد امضای یک تعهد بین المللی، به خودی خود، تضمینی برای تخصیص منابع داخلی متناسب با آن نیست.

مسیرهای پیشنهادی برای کاهش این فاصله

نخستین گام، الزام به تدوین برنامه تفصیلی تبدیل تعهدات بین المللی به الزامات بخشی مشخص در حوزه حمل ونقل، همراه با شاخص های زمان بندی شده و قابل سنجش، به جای بسنده کردن به اهداف کلی و غیرقابل ردیابی. دومین گام، تعیین یک نهاد رسمی ناظر بر گزارش دهی سالانه میزان انطباق سیاست های حمل ونقلی با تعهدات بین المللی، که گزارش آن به طور علنی در دسترس عموم قرار گیرد. سومین گام، پیوند دادن تخصیص بودجه های توسعه حمل ونقلی به شاخص های انطباق زیست محیطی، به گونه ای که پروژه هایی که مستقیماً به کاهش انتشار کمک می کنند (نظیر توسعه حمل ونقل ریلی یا الکتریکی)، در اولویت بندی بودجه ای، جایگاه شفاف و برتری نسبت به گذشته بیابند.

جمع بندی

تعهدات بین المللی زیست محیطی ایران، تا زمانی که صرفا در سطح اسناد کلان و هدف گذاری های افقی باقی بمانند، بدون آنکه به الزامات بخشی مشخص و قابل پیگیری در حوزه هایی مانند حمل ونقل تبدیل شوند، بیشتر نقش نمادین ایفا می کنند تا نقش راهبردی. پیوند واقعی میان این دو سطح، دقیقاً همان جایی است که حقوق عمومی باید نقش آفرینی کند: نه در امضای سند بین المللی، که در ترجمه آن به قاعده ای داخلی و قابل اجرا، آنجا که چرخ های یک اتوبوس فرسوده هنوز روی جاده در حرکت است.

* محمد مهدی میرزایی - پژوهشگر حقوق عامه