◄ جاده‌ ای به نام خصوصی؛ نسبت اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی با قراردادهای BOT در بخش راه

وقتی یک بزرگراه با قرارداد BOT (ساخت - بهره برداری - انتقال) به بخش خصوصی سپرده می شود و از فردای آن، عبور از آن مسیر مستلزم پرداخت عوارض است، شهروند عادی معمولا این پرسش را مطرح می کند که آیا جاده، که همواره نماد یک کالای عمومی و رایگان تلقی می شد، اکنون به کالایی خصوصی بدل شده است؟ پاسخ حقوقی به این پرسش، مستلزم بازخوانی دقیق تری از اصل چهل و چهارم قانون اساسی است؛ اصلی که اغلب به اختصار و نادرست، صرفا به عنوان مجوز کلی خصوصی سازی خوانده می شود، در حالی که متن و روح آن، چارچوب به مراتب دقیق تر و محدودتری برای این گونه واگذاری ها ترسیم کرده است. دهمین مطلب این سلسله به بررسی نسبت میان این اصل بنیادین و رویه رایج واگذاری جاده ها از طریق قراردادهای BOT می پردازد.

آنچه اصل چهل و چهارم واقعا می گوید

اصل چهل و چهارم قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار می داند و در بخش دولتی، فهرستی از فعالیت های کلان اقتصادی، از جمله «راه و راه آهن» را به صراحت در زمره صنایع بزرگ و مادری برمی شمارد که «به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت» است. نکته ای که در گفتمان عمومی کمتر به آن توجه می شود این است که سیاست های کلی اصل چهل و چهارم، که در سال ۱۳۸۴ توسط مقام رهبری ابلاغ شد و زمینه ساز قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم گردید، مجوز واگذاری مالکیت این صنایع مادر به بخش خصوصی را به طور مطلق صادر نکرده است؛ بلکه در موارد متعددی، به ویژه در خصوص زیرساخت های حیاتی، تاکید بر واگذاری مدیریت و بهره برداری دارد، نه لزوماً مالکیت. این تمایز، دقیقا همان مفهومی است که در مطلب پیشین این سلسله، در بحث دارایی های عمومی پس از خصوصی سازی، تشریح شد و در اینجا با مصداقی دقیق تر تکرار می شود.

قرارداد BOT؛ ابزاری که این تمایز را ممکن می سازد

قرارداد BOT، از حیث ساختار حقوقی، دقیقاً برای پاسخ به همین ضرورت طراحی شده است: در این قالب، بخش خصوصی مسئولیت تامین مالی، طراحی و ساخت زیرساخت (مثلاً یک بزرگراه) را برعهده می گیرد، برای دوره زمانی مشخصی (معمولاً بر مبنای بازگشت سرمایه و سود معقول) از آن بهره برداری و عوارض دریافت می کند، و در پایان دوره قرارداد، مالکیت و بهره برداری زیرساخت را به دولت یا نهاد عمومی بازمی گرداند. از این حیث، در سطح نظری، ساختار BOT با اصل چهل و چهارم تعارضی ندارد؛ زیرا مالکیت نهایی جاده همچنان در اختیار دولت باقی می ماند و آنچه به بخش خصوصی منتقل می شود، صرفاً حق بهره برداری موقت برای جبران هزینه ساخت است.

کجای این سازگاری نظری، در اجرا با چالش مواجه می شود؟

با وجود این سازگاری نظری، اجرای قراردادهای BOT جاده ای در ایران، از چند زاویه، پرسش های حقوقی جدی برانگیخته است.

نخست، پرسش درباره ماهیت حقوقی عوارض. در نظام حقوقی سنتی، عوارض عبور از راه های عمومی، یک درآمد عمومی است که باید صرف توسعه و نگهداری همان زیرساخت یا شبکه راه های کشور شود. اما در قرارداد BOT، عوارض دریافتی، به طور مستقیم به عنوان بازگشت سرمایه و سود شرکت خصوصی تلقی می شود؛ این تغییر ماهیت، هرچند در چارچوب قانونی توجیه پذیر است، اما این پرسش را مطرح می کند که آیا شهروندی که پیش تر بدون پرداخت مستقیم از یک مسیر تردد می کرد، اکنون در واقع هزینه ای را متحمل می شود که پیش تر از محل مالیات عمومی یا بودجه دولتی تامین می شد؛ به بیان دیگر، آیا این واگذاری، صرفاً تغییر شیوه تامین مالی زیرساخت است یا در عمل به انتقال بخشی از هزینه عمومی به طور مستقیم بر دوش استفاده کننده؟ پاسخ به این پرسش، اگرچه بار اقتصادی دارد، اما بعد حقوقی آن نیز مهم است: عدالت در تعیین نرخ عوارض و تناسب آن با هزینه واقعی ساخت و بهره برداری.

دوم، پرسش درباره وجود مسیر جایگزین رایگان. یکی از الزامات حقوقی که در برخی چارچوب های نظری برای مشروعیت واگذاری بهره برداری جاده مطرح می شود، این است که شهروند باید همواره یک مسیر جایگزین معقول و رایگان در اختیار داشته باشد؛ در غیر این صورت، عملاً حق آزادی تردد که در نظام حقوق عمومی از حقوق بنیادین شهروندی محسوب می شود، مشروط به توان پرداخت مالی فرد می گردد. در عمل، در بسیاری از مسیرهای واگذارشده، مسیر جایگزین یا وجود ندارد یا از نظر زمانی و کیفیت جاده، به قدری نامناسب است که عملاً گزینه ای غیرواقعی به شمار می رود.

سوم، ابهام در تعیین دقیق «دوره بازگشت سرمایه». طولانی یا نامشخص بودن دوره قرارداد BOT، همان چالشی است که پیش تر درباره دارایی های عمومی به طور کلی مطرح شد: هرچه محاسبه دوره بازگشت سرمایه شفاف تر و مستندتر نباشد، امکان تبدیل یک واگذاری موقت به یک وضعیت شبه دائمی بیشتر می شود؛ وضعیتی که عملاً روح اصل چهل وچهارم، مبنی بر حفظ مالکیت نهایی دولت بر این زیرساخت ها، را کم رنگ می کند.

پیامد این ابهامات برای حقوق شهروندی

این چالش ها، در نهایت، به یک پرسش بنیادی تر بازمی گردند: آیا سازوکار نظارتی مستقلی وجود دارد که بتواند تضمین کند اجرای قراردادهای BOT جاده ای، در طول زمان، همچنان در چارچوب محدودیت های اصل چهل وچهارم باقی می ماند؟ در غیاب چنین نظارتی، فاصله میان توجیه نظری این قراردادها (واگذاری موقت بهره برداری برای تامین مالی توسعه زیرساخت) و واقعیت اجرایی آن ها (تحمیل هزینه ای دائمی بر شهروند، بدون شفافیت کافی درباره محاسبه سود و دوره بازگشت سرمایه)، می تواند به تدریج گسترش یابد.

مسیرهای پیشنهادی

نخستین گام، الزام به انتشار عمومی فرمول محاسبه دوره بازگشت سرمایه هر قرارداد BOT جاده ای، به گونه ای که شهروندان و نهادهای نظارتی بتوانند تناسب میزان و مدت دریافت عوارض را با هزینه واقعی ساخت ارزیابی کنند. دومین گام، تضمین قانونی وجود مسیر جایگزین رایگان و باکیفیت معقول به عنوان شرط پیشینی هر واگذاری بهره برداری جاده ای. سومین گام، ایجاد سازوکار بازبینی دوره ای مستقل بر عملکرد مالی قراردادهای BOT، تا در صورت بازگشت زودهنگام سرمایه، امکان تعدیل یا پایان زودتر دوره عوارض نیز، نه فقط تمدید آن، به عنوان یک گزینه واقعی روی میز باقی بماند.

جمع بندی

اصل چهل و چهارم قانون اساسی، نه مانع مطلق واگذاری بهره برداری از جاده ها به بخش خصوصی است و نه مجوزی بی قیدوشرط برای آن؛ بلکه چارچوبی مشروط ترسیم می کند که در آن، مالکیت نهایی زیرساخت های حیاتی نزد دولت باقی می ماند و بخش خصوصی، صرفاً نقش تامین کننده موقت سرمایه و خدمات را ایفا می کند. پایبندی به این چارچوب، نه در متن قانون، بلکه در جزئیات اجرایی هر قرارداد BOT و در شفافیت محاسبات آن نهفته است؛ جایی که تا امروز، فاصله میان قانون و عمل، همچنان محل تامل جدی باقی مانده است.

* محمد مهدی میرزایی - پژوهشگر حقوق عامه