◄ مالکیتی که گم می شود؛ سرنوشت حقوقی دارایی های عمومی حمل و نقلی پس از خصوصی سازی

وقتی بهره برداری از یک بندر، یک فرودگاه یا خطوطی از مترو به بخش خصوصی واگذار می شود، پرسشی که کمتر مورد توجه قرار می گیرد این است: بر سرِ خودِ مالکیت این دارایی ها، پس از واگذاری، چه می آید؟ آیا آنچه واگذار شده صرفا «حق بهره برداری» است، یا در عمل، مرز میان مالکیت عمومی و تصرف خصوصی، در طول زمان و در غیاب نظارت مؤثر، کم رنگ و کم رنگ تر می شود؟ نهمین مطلب این سلسله به این پرسش می پردازد: در بخش حمل و نقل ایران، پس از موج خصوصی سازی و واگذاری بهره برداری از زیرساخت های کلانی مانند مترو، فرودگاه ها و بنادر، وضعیت حقوقی دارایی های عمومی زیربنایی این حوزه چگونه تعریف و صیانت می شود؟

تمایز بنیادین: واگذاری مالکیت در برابر واگذاری بهره برداری

در حقوق اداری، میان دو مفهوم که گاه در گفتمان عمومی با یکدیگر خلط می شوند، باید تمایز دقیقی قائل شد: «واگذاری مالکیت» (Privatization of Ownership) و «واگذاری بهره برداری» (Privatization of Operation). در نمونه نخست، عین دارایی از تملک دولت یا نهاد عمومی خارج و به مالکیت خصوصی منتقل می شود.

در نمونه دوم، که در بخش حمل و نقل ایران غالب است، مالکیت زیرساخت های بنیادین (باند فرودگاه، اسکله بندر، تونل و ریل مترو) همچنان در ید دولت یا نهاد عمومی باقی می ماند، و آنچه به بخش خصوصی سپرده می شود، صرفاً حق بهره برداری، مدیریت عملیاتی یا ارائه خدمات جانبی است، معمولاً در قالب قراردادهایی مانند BOT (ساخت-بهره برداری-انتقال)، BOO یا امتیاز بهره برداری موقت. این تمایز، از نظر حقوقی حیاتی است، زیرا رژیم حقوقی حاکم بر هر یک، تعهدات و حدود اختیارات طرف خصوصی را به طور بنیادین متفاوت تعریف می کند.

چرا مالکیت زیرساخت حمل و نقلی نمی تواند به سادگی واگذار شود؟

در نظام حقوق عمومی ایران، مفهوم «اموال عمومی» (Public Domain) جایگاه ویژه ای دارد؛ اموالی که به دلیل کارکرد عمومی و ضرورت دسترسی همگانی به آن ها، اصولاً غیرقابل انتقال به مالکیت خصوصی، غیرقابل توقیف و غیرقابل تملک از طریق مرور زمان تلقی می شوند.

زیرساخت های بنیادین حمل و نقلی، از این حیث که کارکرد حیاتی و انحصاری در خدمت رسانی به عموم شهروندان دارند و امکان ایجاد جایگزین رقابتی برای آن ها (مثلاً ساخت باند فرودگاهی موازی) عملاً محدود یا غیراقتصادی است، در زمره همین اموال عمومی قرار می گیرند. به همین دلیل، آنچه در سیاست های خصوصی سازی بخش حمل و نقل ایران معمولا دنبال شده، نه انتقال مالکیت این زیرساخت ها، بلکه واگذاری بهره برداری از آن ها بوده است؛ رویکردی که در سطح تئوریک، با اصل چهل وچهارم قانون اساسی و ملاحظات حفظ اموال عمومی سازگارتر است.

کجای این مرز، در عمل، محو می شود؟

با این حال، فاصله میان طراحی نظری این چارچوب و اجرای عملی آن، محل بروز چالش های حقوقی جدی است.

نخستین چالش، ابهام در تفکیک دارایی زیربنایی از دارایی عملیاتی است. در بسیاری از قراردادهای واگذاری، مرز میان «زیرساخت ثابت» (که باید در مالکیت عمومی باقی بماند) و «تجهیزات و دارایی های عملیاتی» (که می تواند در مالکیت یا اختیار بهره بردار خصوصی قرار گیرد) به روشنی ترسیم نشده است؛ برای نمونه، آیا سیستم های نرم افزاری فروش بلیت مترو، تجهیزات بارگیری بندری، یا سامانه های چک این فرودگاهی که توسط بهره بردار خصوصی نصب و توسعه یافته اند، در پایان دوره قرارداد باید بدون هزینه به نهاد عمومی منتقل شوند یا خیر؟ نبود پاسخ روشن به این پرسش در بسیاری از قراردادهای موجود، عملاً امکان بروز اختلاف یا حتی تصاحب تدریجی ارزش افزوده عملیاتی توسط بخش خصوصی را فراهم می کند.

دومین چالش، طولانی شدن یا تمدید مکرر دوره بهره برداری، به گونه ای که در عمل، تفاوت میان «حق بهره برداری موقت» و «مالکیت دائمی» از منظر تجربه شهروند و حتی از منظر رفتار اقتصادی بهره بردار، محو می شود؛ بهره برداری که می داند قرارداد او بارها تمدید خواهد شد، انگیزه چندانی برای رفتار متفاوت از یک مالک ندارد، حتی اگر از نظر حقوقی چنین جایگاهی نداشته باشد.

سومین چالش، ضعف نظارت مستمر بر وضعیت فیزیکی دارایی های واگذارشده. قراردادهای بهره برداری معمولاً شامل تعهد بهره بردار به «حفظ و نگهداری» زیرساخت هستند، اما در غیاب یک نهاد ناظر مستقل با اختیار بازرسی دوره ای و الزام به گزارش دهی فنی، ارزیابی اینکه آیا این تعهد به درستی ایفا می شود یا خیر، عملا به خودِ گزارش های بهره بردار متکی می ماند؛ وضعیتی که در پایان دوره قرارداد، می تواند به بازگشت دارایی عمومی در وضعیتی به مراتب فرسوده تر از آنچه انتظار می رفت، بینجامد.

پیامد حقوقی این ابهامات پیامد اصلی این خلأها، تضعیف موقعیت حقوقی نهاد عمومی در پایان یا فسخ قرارداد است. وقتی مرز دارایی ها روشن نباشد، و مستندات فنی دقیقی از وضعیت اولیه و روند تغییرات دارایی در طول دوره بهره برداری وجود نداشته باشد، نهاد عمومی در موضع ضعیف تری برای مطالبه حقوق خود در پایان قرارداد یا در صورت فسخ زودهنگام آن قرار می گیرد؛ زیرا اثبات ادعا در چنین شرایطی، مستلزم مستنداتی است که اغلب تنها در اختیار طرف بهره بردار وجود دارد.

مسیرهای اصلاح

نخستین گام، الزام به تدوین «سیاهه دارایی» (Asset Register) دقیق و به روزشونده در ابتدای هر قرارداد واگذاری، که به طور شفاف دارایی های زیربنایی (غیرقابل واگذاری) را از دارایی های عملیاتی (قابل واگذاری یا قابل بازخرید) تفکیک کند.

دومین گام، تعیین سقف زمانی مشخص و غیرقابل تمدید خودکار برای قراردادهای بهره برداری، به گونه ای که تمدید هر دوره، مستلزم ارزیابی مجدد و شفاف عملکرد باشد، نه استمرار خودکار. سومین گام، ایجاد نهاد نظارتی مستقل با اختیار بازرسی دوره ای فنی و مالی بر وضعیت دارایی های واگذارشده، مستقل از هم نهاد واگذارکننده و هم بهره بردار خصوصی.

جمع بندی

خصوصی سازی بهره برداری در بخش حمل و نقل، فی نفسه در تعارض با حفظ مالکیت عمومی نیست؛ اما تنها زمانی می تواند این دو هدف را همزمان تأمین کند که مرز میان «بهره برداری موقت» و «مالکیت دائمی»، نه صرفاً در متن قانون، بلکه در جزئیات اجرایی هر قرارداد، به روشنی حفظ شود. در غیر این صورت، آنچه در ظاهر یک واگذاری موقت به نظر می رسد، در عمل می تواند به تصاحب تدریجی و بی بازگشت یکی از ارزشمندترین دارایی های عمومی کشور بینجامد.

* محمد مهدی میرزایی – پژوهشگر حقوق عامه