◄ بهره وری در راه آهن؛ چرا اصلاح سیاست گذاری مهمتر از توسعه زیرساخت است؟

در سال های اخیر، توسعه زیرساخت های ریلی عمدتا به عنوان مهم ترین راهکار افزایش ظرفیت در راه آهن مطرح شده است؛ با وجود این نوع نگرش، از تجربه کشورهای پیشرو می توان دریافت که افزایش بهره وری، پیش از آنکه به توسعه فیزیکی شبکه وابستگی داشته باشد، به کیفیت حکمرانی، نحوه سیاست گذاری و مدیریت بهره برداری از ظرفیت های موجود بستگی دارد. بسیاری از سیستم های حمل و نقل ریلی موفق در دنیا ابتدا تلاششان بر آن بوده که از سرمایه گذاری های پیشین بیشترین ارزش را خلق کرده و سپس به سراغ توسعه زیرساخت جدید بروند.

بررسی یافته های سازمان همکاری و توسعه اقتصادی OECD نیز همین پیام را تأیید می نماید؛ بهره وری پیش از آنکه محصول سرمایه گذاری باشد، نتیجه حکمرانی صحیح است. زمانیکه از افزایش بهره وری در صنعت ریلی سخن می گوییم معمولاً ذهن ها به سمت خرید لوکوموتیو، احداث خطوط جدید یا توسعه زیرساخت ها می رود اما بررسی تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که دلیل اصلی افزایش بهره وری، نه در توسعه فیزیکی شبکه، بلکه در اصلاح شیوه حکمرانی، سیاست گذاری و مدیریت دارایی های موجود نهفته است. به عبارت دیگر، اصلاح شیوه استفاده از منابع موجود است که مورد توجه کشورهای پیشرو است و نه افزایش منابع مالی. کشورهای پیشرو پیش از آغاز پروژه های عمرانی جدید، به منظور افزایش ظرفیت حمل بدون هزینه کردهای سنگین توسعه ای، ابتدا ظرفیت های پنهان شبکه موجود را از طریق افزایش بهره برداری از خطوط، کاهش زمان خواب لوکوموتیو و واگن، بهبود برنامه ریزی حرکت قطارها، مدیریت هوشمند ظرفیت و اصلاح نظام نگهداری زیرساخت فعال نموده اند. این تجربیات نشان دهنده این است که همواره راه حل افزایش ظرفیت، ساخت خطوط جدید نیست؛ بلکه پاسخ بهره ورانه در نحوه مدیریت مجموعه نهفته است. یکی از مهم ترین محورهای اصلاحات صورت گرفته در کشورهای پیشرو، تغییر نگرش در سیستم قراردادهای نگهداری زیرساخت بوده است.

 تجربه هلند در اصلاح قراردادهای نگهداری

 تجربه کشور هلند نمونه ای قابل توجه در این زمینه به شمار می رود که برخلاف تصور رایج، برون سپاری نگهداری در سیستم ریلی این کشور به تنهایی باعث افزایش بهره وری نشده است.  بررسی های OECD نشان می دهد که در حدود ۱۰ سال ابتدایی پس از برون سپاری، اگرچه میزان خرابی خطوط و تجهیزات کاهش یافته، اما هزینه های نگهداری عملاً کاهش محسوسی پیدا نکرده است و نقطه عطف زمانی بود که شرکت ProRail در هلند قراردادهای سنتی را با قراردادهای مبتنی بر عملکرد (Performance-Based Contracts - PBC) جایگزین نمود. از آن پس، معیار پرداخت به پیمانکاران دیگر حجم تعمیرات یا تعداد فعالیت های انجام شده نبود، بلکه شاخص هایی مانند قابلیت دسترس پذیری شبکه، کاهش خرابی، عملکرد سامانه های علائم، کاهش تأخیر و افزایش قابلیت اطمینان ملاک ارزیابی قرار گرفت. نتیجه این تغییر نگرش، بهبود نسبت عملکرد به هزینه بود؛ موضوعی که نشان می دهد در ایران نیز با وجود محدودیت منابع و همچنین آمار بالای خرابی در تجهیزات و ناوگان، اصلاح نظام قراردادها، می تواند بسیار مؤثرتر از افزایش بودجه و یا گسترش فعالیت های نگهداری به شیوه کنونی عمل نماید.

از کشورهای پیشرو اروپایی در زمینه پیاده سازی قراردادهای مبتنی بر عملکرد در صنعت ریلی می توان به انگلستان، آلمان، فرانسه، سوئد و اتریش اشاره نمود که بیشتر در بخش نگهداری ناوگان و تجهیزات زیرساختی به استفاده از این مدل قراردادی تمایل پیدا نموده اند و درصد بالایی از مدیران صنعت ریلی آن را ابزاری بسیار مفید در جهت افزایش بهره وری، کاهش هزینه های چرخه عمر و بهبود کیفیت خدمات می دانند.

نکته قابل تأمل این است که اگرچه شرکت ProRail در هلند هزینه های نگهداری بالاتری نسبت به متوسط اروپا دارد، اما به دلیل کیفیت بالای خدمات (خرابی کمتر و ایمنی بیشتر)، در شاخص های کلان بهره ورتر ارزیابی می گردد که این موضوع پیام مهمی برای مدیران دارد: "بهره وری را نباید صرفاً با کاهش هزینه های ریالی سنجید، بلکه باید کیفیت خدمات را در آن تعدیل نمود". اگر هزینه های بیشتر باعث افزایش قابلیت اطمینان، کاهش خرابی، بهبود ایمنی و ارتقای کیفیت خدمات شود، لزوماً نشانه ناکارآمدی نیست و به همین دلیل OECD تأکید دارد که ارزیابی بهره وری باید بر اساس شاخص های تعدیل شده بر مبنای کیفیت باشد و نه صرفاً بر اساس ارقام مالی.

همین نگاه در مقایسه های بین المللی نیز دارای اهمیت ویژه ای است و مقایسه سطحی آمار و ارقام بدون توجه به ویژگی های فنی و عملیاتی شبکه ها، می تواند مدیران را به سمت تصمیم های نادرست هدایت نماید. در نقطه مقابل، تجربه انگلستان نشان می دهد که خصوصی سازی یا برون سپاری امور، به تنهایی تضمین کننده افزایش بهره وری نیست. کاهش هزینه ها در سال های اولیه در این کشور، بدون وجود نظام تنظیم گری مناسب و نظارت مؤثر، در ادامه با افزایش هزینه های نگهداری و کاهش کارایی همراه شد و این تجربه یادآوری می کند که موفقیت اصلاحات بیش از هر چیز به کیفیت حکمرانی، طراحی صحیح قراردادها و وجود شاخص های شفاف ارزیابی عملکرد وابسته است.

چرا حکمرانی داده برای راه آهن ایران حیاتی است؟

یکی دیگر از نکاتی که باید به آن توجه نمود، سو برداشت در تعریف بهره وری است. در بسیاری از سازمان ها همچنان بهره وری با کاهش هزینه یا کاهش تعداد کارکنان مورد ارزیابی قرار می گیرد، در صورتیکه چنین نگاهی می تواند گمراه کننده باشد. اگر نتیجه اقدامات به جهت کاهش هزینه به افزایش تأخیر، افت قابلیت اطمینان یا کاهش رضایت مشتری منجر شود، در واقع ارزش اقتصادی شبکه کاهش یافته و بهره وری زمانی دارای معناست که هزینه، کیفیت، ایمنی و رضایت مشتری به صورت هم زمان بهبود یابند. از طرف دیگر، مدیریت دارایی ها نیز در سال های اخیر دچار تحول گردیده و رویکردهای نوین، نگهداری را صرفاً تعمیر تجهیزات پس از خراب شدن نمی دانند، بلکه تاکید اصلی آنها بر مدیریت چرخه عمر دارایی ها است. پایش مستمر وضعیت تجهیزات، نگهداری پیشگیرانه، ارزیابی ریسک و تصمیم گیری بر اساس هزینه چرخه عمر، باعث شده هزینه های بلندمدت کاهش یافته و قابلیت اطمینان شبکه افزایش پیدا کند. یکی از مهم ترین پیام هایی که می توان دریافت و به آن توجه ویژه نمود اهمیت حکمرانی داده است که تقریباً تمام روش های پیشرفته ای که OECD برای سنجش بهره وری معرفی می کند، از جمله تحلیل پوششی داده ها (DEA) و تحلیل مرز تصادفی (SFA)، بر پایه داده های دقیق، استاندارد و قابل اعتماد استوار هستند. نکته مهم آنکه یکی از بزرگ ترین محدودیت های این روش ها، کیفیت و دسترس پذیری داده هاست؛ به نحوی که اگر داده ها ناقص، غیرهمگون یا غیرقابل مقایسه باشند، پیشرفته ترین مدل های تحلیلی نیز نمی توانند تصویری واقعی از بهره وری ترسیم نمایند و این موضوع برای صنعت ریلی ایران اهمیتی دوچندان دارد، به این صورت که مشکل اصلی در صنعت ریلی، نبود و یا کمبود سامانه های اطلاعاتی نیست، بلکه تعدد مراجع تولید آمار، تفاوت در تعاریف شاخص ها و نبود یک مرجع واحد و یکپارچه برای تولید و انتشار داده های عملکردی است. در بسیاری از موارد، برای یک شاخص مشخص، آمارهای متفاوتی از بخش های مختلف ارائه می شود، ترس از مواجهه با داده های واقعی وجود دارد و این موارد تصمیم گیری مبتنی بر شواهد را دشوار می نماید.

بنابراین پیش از هر برنامه ای برای ارتقای بهره وری، باید نظام یکپارچه حکمرانی داده در صنعت ریلی شکل گرفته و در آن همه شاخص ها دارای تعریف واحد، روش محاسبه استاندارد و مرجع رسمی انتشار باشند. در غیر این صورت، حتی دقیق ترین مدل های ارزیابی نیز نمی توانند مبنای تصمیم گیری صحیح قرار گیرند و اصلاح سیاست ها همچنان بر پایه برداشت های دور از واقعیت انجام خواهد شد.

به صورت کلی پیام و تجربه کشورهای پیشرو و مورد بررسی بیانگر این نکته است که افزایش بهره وری بیش از آنکه به افزایش بودجه وابسته باشد به اصلاح قواعد اداره شبکه وابسته است. اولویت دادن به بهره برداری حداکثری از ظرفیت موجود پیش از توسعه زیرساخت های جدید، استقرار قراردادهای مبتنی بر عملکرد، حرکت از تعمیرات واکنشی به مدیریت چرخه عمر دارایی ها، استقرار نظام جامع سنجش عملکرد و ایجاد حکمرانی داده، مهم ترین محورهای این اصلاحات هستند.

تجربه هلند نشان داد که اصلاح سازوکار قراردادها(حرکت به سمت قراردادهای عملکرد محور) بسیار اثرگذارتر از مدل قدیمی قراردادهاست؛ تجربه بریتانیا نشان داد که خصوصی سازی بدون تنظیم گری و نظارت مؤثر، الزاماً به افزایش بهره وری منجر نمی شود؛ و بررسی OECD نیز نشان می دهد که بهره وری زمانی به صورت پایدار محقق می شود که حکمرانی، مدیریت دارایی، قراردادهای مبتنی بر عملکرد، ارزیابی چندبعدی عملکرد و نظام یکپارچه داده، هم زمان و هماهنگ اصلاح شوند.

در جمع بندی این بررسی می توان دریافت که آینده صنعت ریلی بیش از آنکه به میزان سرمایه گذاری وابسته باشد، به کیفیت مدیریت سرمایه گذاری ها وابسته است. امروز مهم ترین چالش راه آهن نه کمبود زیرساخت، بلکه استفاده هوشمندانه از زیرساخت های موجود، مدیریت علمی دارایی ها، تصمیم گیری مبتنی بر داده، اصلاح سیاست گذاری و تغییر مدل قراردادها است. اگر این تغییر نگرش در نظام مدیریتی صنعت ریلی شکل گیرد، می توان با منابع موجود ارزش بیشتری خلق نمود، کیفیت خدمات را ارتقا و زمینه افزایش سهم حمل ونقل ریلی در اقتصاد کشور را نه با سیاست های تکلیفی غیر بهره ور بلکه با افزایش جذابیت نسبی در مقایسه با بخش جاده ای فراهم نمود.

شاید مهم ترین درس تجربه کشورهای پیشرو این باشد که راه آهن بهره ور، پیش از آنکه محصول سرمایه گذاری بیشتر باشد، محصول حکمرانی بهتر، داده های قابل اعتماد و سیاست گذاری صحیح است.

*محمد پورمحمدتقی، کارشناس ارشد مهندسی حمل و نقل