◄ آخرین فرصت برای عبور از «بودجه نویسی بقا» به «بودجه ریزی حکمرانی»

محمد مهدی میرزایی: در این یادداشت تلاش شده تحلیل بر مبنای اصول اقتصاد عمومی، حکمرانی مالی و تجربه کشورها ارائه شود و از پیش بینی های قطعی مانند «فروپاشی اقتصادی» پرهیز شود. در عوض، پیامدهای محتمل استمرار ناترازی های مالی و ضرورت اصلاحات ساختاری بررسی شده است.

بودجه، مهم ترین سند اقتصادی هر کشور است؛ اما در شرایط عادی، بودجه تنها برنامه دخل و خرج دولت محسوب می شود، در حالی که در شرایط بحران، بودجه به سند بقا، ثبات و امنیت ملی تبدیل می شود. امروز اقتصاد ایران دقیقا در چنین نقطه ای قرار گرفته است؛ نقطه ای که دیگر نمی توان با همان الگوها، همان ساختارها و همان شیوه های تصمیم گیری گذشته، آینده را مدیریت کرد. تحولات ژئوپلیتیکی منطقه، افزایش ریسک های سیاسی، محدودیت های تجاری، فشارهای مالی، ناترازی های مزمن بودجه، بحران صندوق های بازنشستگی، رشد هزینه های اجتناب ناپذیر دولت، فرسودگی زیرساخت ها و کاهش قدرت خرید خانوارها، مجموعه ای از چالش هایی را ایجاد کرده اند که بودجه های سالانه را از یک سند فنی به مهم ترین ابزار حکمرانی اقتصادی تبدیل کرده اند. از این منظر، بودجه سال ۱۴۰۶ صرفاً یک لایحه مالی نیست؛ بلکه می تواند نقطه آغاز یک اصلاح بزرگ یا استمرار چرخه ای باشد که هزینه های آن در سال های آینده بیش از امروز بر اقتصاد و معیشت مردم تحمیل خواهد شد.

اقتصاد ایران با یک مسئله بنیادین مواجه است، نه یک کسری بودجه ساده

در بسیاری از تحلیل ها، مسئله اصلی اقتصاد ایران «کسری بودجه» معرفی می شود، در حالی که واقعیت، پیچیده تر از این است. اقتصاد ایران با پدیده ای به نام «ناترازی ساختاری دولت» روبه روست؛ یعنی تعهدات مالی دولت با منابع پایدار آن تناسب ندارد. در چنین شرایطی، حتی اگر درآمدهای نفتی برای مدتی افزایش یابد، مشکل حل نخواهد شد؛ زیرا مسئله، حجم درآمد نیست، بلکه ساختار هزینه ها و شیوه تخصیص منابع است.

در دهه های گذشته، بودجه عمومی کشور به تدریج به محلی برای تجمیع انواع تعهدات، تکالیف، یارانه ها، حمایت ها و هزینه هایی تبدیل شده که بسیاری از آنها بدون ارزیابی مستمر از اثربخشی، هر سال تکرار شده اند. نتیجه آن، کاهش انعطاف پذیری مالی دولت و محدود شدن توان سیاست گذاری در مواجهه با بحران هاست.

جهان چگونه از بحران های مالی عبور کرده است؟

بررسی تجربه کشورهایی که با بحران های مالی عمیق مواجه بوده اند، نشان می دهد تقریباً همه آنها یک ویژگی مشترک داشته اند؛ اصلاح ساختار بودجه پیش از آنکه بحران به مرحله غیرقابل کنترل برسد. سوئد پس از بحران مالی دهه ۱۹۹۰، با استقرار چارچوب بودجه میان مدت، تعیین سقف مخارج دولت و ایجاد قواعد مالی سختگیرانه، توانست ضمن حفظ دولت رفاه، ثبات مالی خود را بازسازی کند. کره جنوبی پس از بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۷، اصلاحات بودجه ای را با بازسازی نظام مالیاتی، اولویت بندی هزینه های سرمایه ای و افزایش شفافیت مالی همراه کرد. نتیجه آن، بازگشت سریع تر به رشد اقتصادی و افزایش اعتماد سرمایه گذاران بود. اندونزی پس از بحران ۱۹۹۸، وابستگی بودجه به درآمدهای ناپایدار را کاهش داد، نظام یارانه های انرژی را به تدریج اصلاح کرد و منابع آزادشده را به توسعه زیرساخت ها و حمایت های اجتماعی هدفمند اختصاص داد.

حتی کشورهای صادرکننده نفت مانند عربستان سعودی و امارات متحده عربی نیز در سال های اخیر، هم زمان با نوسانات بازار انرژی، به سمت تنوع بخشی به درآمدها، گسترش پایه های مالیاتی، اصلاح یارانه ها و بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد حرکت کرده اند.

نکته مشترک همه این تجربه ها آن است که اصلاح بودجه، صرفاً یک اقدام حسابداری نبود؛ بلکه بخشی از یک تحول در حکمرانی اقتصادی محسوب می شد.

بودجه ۱۴۰۶ باید چه تفاوتی با گذشته داشته باشد؟

اگر بودجه سال ۱۴۰۶ با همان منطق سال های گذشته تدوین شود، احتمالاً بخش مهمی از مشکلات کنونی همچنان تداوم خواهد یافت. آنچه امروز ضرورت دارد، تغییر پارادایم در بودجه ریزی است.

نخستین تحول، عبور از بودجه ریزی مبتنی بر دستگاه ها به بودجه ریزی مبتنی بر مأموریت است. دولت نباید صرفاً به این دلیل که نهادی در ساختار اداری وجود دارد، هر سال منابع مشابهی به آن اختصاص دهد. هر هزینه باید بر اساس مأموریت، خروجی و شاخص های قابل اندازه گیری ارزیابی شود.

دومین ضرورت، استقرار کامل بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است. سال هاست این مفهوم در قوانین و اسناد برنامه ای کشور مطرح می شود، اما اجرای آن محدود بوده است. تا زمانی که ارتباط روشنی میان منابع تخصیص یافته و نتایج حاصل از آن وجود نداشته باشد، امکان افزایش بهره وری هزینه های عمومی فراهم نخواهد شد.

سومین اصلاح، حرکت به سمت بودجه ریزی چندساله است. بسیاری از پروژه های عمرانی، تعهدات اجتماعی و سرمایه گذاری های زیربنایی با افق یک ساله قابل مدیریت نیستند. تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد چارچوب های مالی سه تا پنج ساله، ثبات بیشتری در تصمیم گیری ایجاد می کنند و از نوسانات شدید بودجه ای می کاهند.

چهارمین محور، بازنگری در یارانه هاست. مسئله صرفاً کاهش یا افزایش یارانه نیست؛ بلکه هدفمند کردن آن است. هرچه سهم بیشتری از منابع عمومی به گروه های کم برخوردار، آموزش، سلامت، زیرساخت و سرمایه انسانی اختصاص یابد، اثربخشی بودجه نیز افزایش خواهد یافت.

بودجه باید از مصرف به سرمایه گذاری تغییر جهت دهد

یکی از مهم ترین ضعف های بودجه های سال های گذشته، غلبه هزینه های جاری بر هزینه های سرمایه ای بوده است. بخش بزرگی از منابع دولت صرف پرداخت حقوق، مزایا و سایر هزینه های جاری می شود، در حالی که سهم سرمایه گذاری در زیرساخت ها، فناوری، آموزش و بهره وری محدود باقی مانده است.

اقتصادهایی که توانسته اند از بحران عبور کنند، معمولاً حتی در شرایط محدودیت مالی نیز سرمایه گذاری های مولد را حفظ کرده اند؛ زیرا کاهش سرمایه گذاری عمومی، رشد اقتصادی آینده را تضعیف می کند و به چرخه ای از کاهش درآمد و افزایش فشار مالی می انجامد.

شفافیت؛ مهم ترین سرمایه بودجه

بودجه زمانی می تواند اعتماد عمومی را جلب کند که شفاف باشد. انتشار منظم گزارش های عملکرد، ارزیابی اثربخشی هزینه ها، دسترسی عمومی به اطلاعات مالی و تقویت نظارت نهادهای تخصصی، نه تنها کیفیت حکمرانی را افزایش می دهد، بلکه هزینه تصمیم گیری های ناکارآمد را نیز کاهش می دهد. در بسیاری از کشورها، موفقیت اصلاحات مالی بیش از آنکه به میزان منابع وابسته باشد، به کیفیت حکمرانی و اعتماد عمومی وابسته بوده است.

بودجه ۱۴۰۶؛ انتخاب میان اصلاح تدریجی یا اصلاح اجباری

اقتصاد ایران اکنون در مرحله ای قرار دارد که هر سال تأخیر در اصلاحات ساختاری، هزینه های بیشتری را به سال های بعد منتقل می کند. ناترازی های بودجه ای، فشار بر منابع بانکی، کاهش ظرفیت سرمایه گذاری، فرسودگی زیرساخت ها و رشد تعهدات دولت، مسائلی نیستند که با راه حل های کوتاه مدت برطرف شوند. بودجه ۱۴۰۶ می تواند آغازگر تغییر باشد؛ تغییری که در آن دولت به جای مدیریت روزمره منابع، به مدیریت آینده اقتصاد بیندیشد. چنین تحولی مستلزم بازنگری در اولویت ها، افزایش انضباط مالی، تقویت شفافیت، اصلاح نظام یارانه ای، توسعه درآمدهای پایدار، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و حرکت به سمت برنامه ریزی میان مدت است. تجربه جهان نشان می دهد کشورهایی که اصلاحات مالی را در زمان مناسب آغاز کرده اند، هزینه های کمتری پرداخته اند و فرصت بیشتری برای حفظ رشد اقتصادی و رفاه اجتماعی داشته اند. در مقابل، کشورهایی که اصلاحات را به تعویق انداخته اند، ناچار شده اند در شرایط دشوارتر و با هزینه های اقتصادی و اجتماعی بالاتر دست به تغییر بزنند.

بودجه ۱۴۰۶، بیش از آنکه یک سند مالی باشد، آزمونی برای حکمرانی اقتصادی ایران است. این بودجه می تواند نقطه آغاز عبور از چرخه ناترازی های مزمن و حرکت به سوی انضباط مالی و رشد پایدار باشد؛ مشروط بر آنکه از منطق «اداره سال آینده» فاصله بگیرد و با نگاه «ساختن دهه آینده» تدوین شود. تفاوت این دو رویکرد، تفاوت میان مدیریت روزمرگی و حکمرانی آینده نگر است؛ تفاوتی که آثار آن نه تنها در ترازنامه دولت، بلکه در زندگی روزمره میلیون ها ایرانی نمایان خواهد شد.

 * محمد مهدی میرزایی پژوهشگر حقوق عامه