◄ سه نهاد، یک خیابان؛ مرز اختیارات شهرداری، وزارت راه و پلیس در مدیریت ترافیک

مدیریت ترافیک در ایران میان سه مرجع تقسیم شده است: شهرداری، وزارت راه و شهرسازی و نیروی انتظامی. مرز اختیارات این سه نهاد همیشه روشن نیست و این ابهام هم کارایی را کم می کند و هم حقوق شهروندان را در معرض خطر می گذارد. این یادداشت از منظر حقوق عمومی و حقوق حمل و نقل، نقش هر نهاد، قاعده حاکم بر صلاحیت ها، نقاط اصلی تعارض و پیامدهای حقوقی آن را بررسی می کند و برای روشن تر شدن مرزها راهکار پیشنهاد می دهد.

وقتی شهروندی در خیابانی شهری جریمه می شود، خودرویش توقیف می شود یا با محدودیت طرح ترافیک روبه رو است، معمولاً نمی داند باید به چه کسی مراجعه کند: به شهرداری که مصوبه اش را شورا تأیید کرده، به پلیسی که آن را اجرا می کند، یا به وزارتی که سیاست کلان را تعیین می کند. این ابهام تنها یک گرفتاری اداری نیست؛ مسئله ای از حقوق عمومی است، چون پرسش نخست درباره هر تصمیم اداری این است که چه مقامی حق اتخاذ آن را داشته است. نقش این سه نهاد را در یک نگاه کلی می توان چنین توضیح داد؛ جزئیات هر مورد به قوانین و مقررات خاص آن بستگی دارد.

شهرداری متولی معابر و ترافیک درون شهری است. طرح های ترافیکی، پارکینگ ها، علائم و تجهیزات و حمل و نقل عمومی شهری در حوزه اوست و مصوباتش از مسیر شورای شهر می گذرد. وزارت راه و شهرسازی بر راه های بین شهری و ناوگان بین شهری تمرکز دارد؛ سیاست گذاری و ایمنی راه، راهداری، پایانه ها و صدور مجوز و نظارت بر ناوگان حمل و نقل جاده ای از وظایف اوست. نیروی انتظامی، به ویژه پلیس راهور، در همه معابر حضور دارد و کارکرد اصلی اش اجرای قانون و آیین نامه راهنمایی و رانندگی و کنترل و رسیدگی به تخلفات است. به بیان ساده، شهرداری و وزارت راه بیشتر برنامه ریزی و تجهیز می کنند و پلیس بیشتر اجرا و کنترل، اما این تقسیم کار در عمل پاک و بدون اشتراک نیست.

قاعده بنیادین در حقوق عمومی این است که مقام عمومی تنها در حدی اختیار دارد که قانون به او سپرده است. صلاحیت اصل نیست، استثنا است و باید مضیق تفسیر شود. دو نتیجه از این قاعده برمی آید: هر نهاد باید برای اقدام خود پشتوانه قانونی نشان دهد، و مصوبه یا اقدامی که از حدود صلاحیت بگذرد قابل ابطال است. اصل ۱۷۳ قانون اساسی راه شکایت از چنین اقداماتی را در دیوان عدالت اداری هموار کرده است و اصل ۱۷۰ قضات را موظف می کند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که خارج از حدود اختیار یا مخالف قانون اند، خودداری کنند.

در چهار نقطه، اختلاف بیش از بقیه دیده می شود:

1. جریمه و توقیف خودرو: پرسش این است که آیا شهرداری می تواند خودروی متخلف، مثلا در پارک ممنوع، را جریمه یا توقیف کند یا این اختیار انحصارا به پلیس تعلق دارد. این موضوع در رویه اداری و قضایی محل بحث بوده است.

2. علائم و تجهیزات ترافیکی: نصب و تغییر علائم معمولا با شهرداری است، اما جریمه ناشی از آن ها را پلیس اعمال می کند. علامتی که بدون مجوز یا به صورت ناخوانا نصب شده باشد، مبنای جریمه را سست می کند.

3. طرح ترافیک و محدودیت تردد: مصوبه شورای شهر، اجرای پلیس و گاه سیاست های ملی در یک موضوع به هم می رسند و مرجع پاسخ گو مشخص نمی شود.

4. مرز راه شهری و بین شهری: ورودی و خروجی شهرها، حریم راه و بزرگراه های مرزی هم زمان در قلمرو راهداری و شهرداری قرار می گیرند.

این تعارض ها سه پیامد حقوقی دارند. نخست، امکان ابطال: مصوبه یا اقدام خارج از صلاحیت در دیوان عدالت اداری قابل ابطال است، اما شهروند تا آن زمان هزینه ی اجرای آن را پرداخته است. دوم، خلأ مسئولیت: هر نهاد زیان یا حادثه را به نهاد دیگر نسبت می دهد و زیان دیده در تعیین خوانده دعوا سرگردان می ماند؛ موضوعی که با مباحث مسئولیت نهادهای ناظر و جبران خسارت پیوند دارد. سوم، تضعیف اعتماد عمومی: جریمه ای که مبنای صلاحیتی روشنی ندارد، مشروعیت اجرای قانون را زیر سؤال می برد. چند اقدام می تواند مرزها را روشن تر کند:

• تدوین و انتشار «نقشه صلاحیت ها» که برای هر اقدام ترافیکی (علائم، پارکینگ، جریمه، طرح ترافیک) نهاد مسئول و مستند قانونی آن را نشان دهد؛

• تقویت نهادهای هماهنگی ترافیک و سپردن اختیار حل اختلاف به آن ها، پیش از آنکه پرونده به دیوان برسد؛

• تعیین یک مرجع پاسخ گوی واحد برای هر محور یا قطعه معبر؛

• بازنگری و یکپارچه سازی قوانین پراکنده ترافیک، به ویژه درباره جریمه، توقیف و درآمدهای ناشی از آن؛

• اطلاع رسانی عمومی درباره مرجع پاسخ گو و راه شکایت.

مدیریت ترافیک بدون تفکیک روشن صلاحیت ها به مدیریت تعارض بدل می شود. در حقوق عمومی، اختیار بی مرز خود خطری برای حقوق شهروندان است. روشن کردن مرزها هم کارایی را بالا می برد و هم تضمین می کند که هر جریمه و هر محدودیت به مرجعی قانونی و پاسخ گو مستند باشد.