◄ وقتی بودجه را «نفوذ» تقسیم می‌ کند، نه «آمایش» / جغرافیای فراموش‌ شده توسعه و میراث پروژه‌ های نیمه‌ تمام

یکی از مسائل ریشه ای و کمتر دیده شده در نظام حکمرانی اقتصادی ایران، فاصله میان جغرافیای واقعی نیازها و ظرفیت های کشور با جغرافیای تخصیص منابع عمومی است. ایران سرزمینی با تفاوت های عمیق در اقلیم، منابع آب، مزیت های کشاورزی، ظرفیت های صنعتی، ذخایر معدنی، موقعیت های ترانزیتی، تراکم جمعیت، الگوهای مهاجرت، دسترسی به بازار و آسیب پذیری های زیست محیطی است؛ اما نظام تصمیم گیری توسعه و بودجه ریزی در بسیاری از موارد هنوز نتوانسته این تفاوت ها را به یک قاعده الزام آور برای تخصیص منابع تبدیل کند.

در یک نظام حکمرانی توسعه یافته، پرسش اصلی هنگام تخصیص بودجه نباید این باشد که «کدام منطقه صدای سیاسی بلندتری دارد؟»؛ بلکه باید پرسید: «کدام پروژه، در کدام نقطه از کشور، با چه مقیاسی، بر اساس کدام مزیت سرزمینی و برای حل کدام مسئله ملی یا منطقه ای باید اجرا شود؟» این تفاوتی بنیادین میان بودجه ریزی مبتنی بر چانه زنی و بودجه ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین است.

آمایش سرزمین؛ حلقه مفقوده میان «زمین» و «توسعه»

آمایش سرزمین در ساده ترین تعریف، یعنی اینکه توسعه را با ویژگی ها، ظرفیت ها و محدودیت های جغرافیایی کشور منطبق کنیم. آب، خاک، اقلیم، جمعیت، زیرساخت، انرژی، بازار، محیط زیست، امنیت، مزیت های اقتصادی و حتی روندهای مهاجرتی باید در کنار یکدیگر قرار گیرند تا مشخص شود هر منطقه چه نوع توسعه ای را می تواند با هزینه کمتر و بازده بیشتر تجربه کند. این مفهوم البته در نظام حقوقی و برنامه ریزی ایران بیگانه نیست. سند ملی آمایش سرزمین در اسفند ۱۳۹۹ به تصویب شورای عالی آمایش سرزمین رسید و مجموعه ای از اهداف، راهبردها و سیاست های بلندمدت توسعه سرزمینی را دربر گرفت.  حتی در مصوبه مربوط به سند ملی آمایش، شورای عالی آمایش سرزمین به عنوان مرجع راهبری توسعه سرزمین، مسئول نظارت بر اجرای سند شناخته شده و دبیرخانه شورای اقتصاد و دبیرخانه کمیسیون ماده ۲۳ مکلف شده اند پیش از بررسی پیشنهاد طرح ها و پروژه ها، انطباق آنها با سند آمایش را احراز کنند.  بنابراین، مسئله، فقدان «سند» نیست؛ مسئله اصلی فاصله میان سند و نظام واقعی تصمیم گیری است. وقتی یک سند کارشناسی تهیه می شود اما پروژه ای خارج از اولویت های آن، صرفاً به دلیل قدرت چانه زنی سیاسی، فشار محلی یا مطالبه نماینده یک حوزه انتخابیه وارد فهرست اعتبارات می شود، آمایش عملاً از «قاعده تصمیم گیری» به «سند تزئینی» تبدیل می شود.

از «توسعه متوازن» تا مسابقه برای گرفتن پروژه

در چهار دهه گذشته، یکی از الگوهای قابل مشاهده در اقتصاد سیاسی توسعه ایران، تبدیل پروژه عمرانی به نوعی کالای سیاسی بوده است. پروژه ای که در ابتدا باید حاصل یک مطالعه فنی، اقتصادی و سرزمینی باشد، در برخی موارد تبدیل شده است به ابزاری برای نشان دادن عملکرد سیاسی، پاسخ گویی به مطالبات محلی یا تقویت جایگاه یک مقام یا نماینده. در چنین شرایطی، هر منطقه تلاش می کند سهم بیشتری از پروژه های دولتی بگیرد؛ حتی اگر پروژه موردنظر از منظر اقتصادی توجیه کافی نداشته باشد.  این پدیده از یک منطق سیاسی قابل فهم برخوردار است: نماینده مجلس یا مدیر محلی می خواهد بتواند در حوزه انتخابیه خود «پروژه» نشان دهد. اما مشکل آنجاست که منفعت سیاسی کوتاه مدت یک پروژه ممکن است هزینه اقتصادی بلندمدت آن را به کل کشور تحمیل کند. وقتی چنین سازوکاری در مقیاس ملی تکرار شود، نتیجه الزاماً توسعه متوازن نیست؛ بلکه می تواند به پراکنده سازی منابع، کاهش بهره وری سرمایه و انباشت پروژه های کم اولویت منجر شود.

پروژه های نیمه تمام؛ صورت حساب یک نظام تصمیم گیری

بهترین نشانه این مسئله را می توان در وضعیت طرح های عمرانی نیمه تمام مشاهده کرد. برآوردهای منتشرشده در سال های اخیر درباره تعداد این پروژه ها متفاوت بوده است؛ اما حتی ارقام محافظه کارانه نیز از یک مسئله بسیار بزرگ حکایت دارند. برای نمونه، در سال ۱۴۰۳ از حدود ۵۰ هزار پروژه نیمه تمام، شامل ۳۸ هزار طرح استانی و منطقه ای و ۱۲ هزار طرح ملی، سخن گفته شده بود.  در برآورد دیگری که بعدتر منتشر شد، تعداد پروژه های نیمه تمام بیش از ۶۵ هزار پروژه و منابع مورد نیاز برای تکمیل آنها حدود ۵۰۰۰ همت اعلام شده است.  این ارقام را نباید صرفاً به عنوان «کمبود بودجه» تفسیر کرد. بخش مهمی از مسئله، بیش ازحد بودن تعداد پروژه ها نسبت به ظرفیت مالی کشور است. اگر منابع محدود را میان هزاران پروژه پراکنده کنیم، طبیعی است که بسیاری از آنها سال ها در وضعیت نیمه تمام باقی بمانند. پروژه ای که ۲۰ درصد پیشرفت فیزیکی دارد، در ظاهر «دارایی» دولت است؛ اما تا زمانی که به بهره برداری نرسیده، بخش بزرگی از سرمایه صرف شده در آن عملاً بازده عمومی ایجاد نمی کند. به بیان دیگر، پروژه نیمه تمام فقط یک سازه ناتمام نیست؛ سرمایه منجمدشده، هزینه فرصت ازدست رفته و تعهد مالی انباشته دولت است. از همین رو، مسئله پروژه های نیمه تمام را باید نه در انتهای فرآیند بودجه ریزی، بلکه در ابتدای آن جست وجو کرد: چرا اصلاً این همه پروژه آغاز شده است؟

مسئله فقط «نفوذ نمایندگان» نیست

در تحلیل این موضوع باید از ساده سازی نیز پرهیز کرد. نمی توان همه پروژه های کم اولویت را به نفوذ نمایندگان مجلس نسبت داد. نظام بودجه ریزی ایران مجموعه ای از عوامل را در خود جای داده است: مطالبات اجتماعی، رقابت استان ها، ملاحظات انتخاباتی، فشار دستگاه های اجرایی، ساختار تمرکزگرا، ضعف مطالعات اقتصادی، فقدان ارزیابی پس از اجرا، محدودیت منابع و گاه نگاه بخشی دستگاه ها. بنابراین، مسئله عمیق تر از «نفوذ افراد» است. مسئله، ساختار انگیزشی حکمرانی است. تا زمانی که سیاستمدار و مدیر محلی بابت «شروع پروژه» پاداش سیاسی بیشتری نسبت به «اتمام و بهره برداری اقتصادی پروژه» دریافت کند، انگیزه برای کلنگ زنی از انگیزه برای اولویت بندی بیشتر خواهد بود. این همان جایی است که اصلاح بودجه ریزی باید با اصلاح فرهنگ حکمرانی پیوند بخورد.

اولویت ملی باید بر منفعت محلی مقدم باشد

اصل مهم دیگری که باید در این بحث مورد توجه قرار گیرد، تفکیک منافع محلی از اولویت های ملی است. هر پروژه ای که در یک شهرستان ساخته می شود، ممکن است برای همان منطقه مفید باشد؛ اما منابع عمومی کشور باید ابتدا به پروژه هایی اختصاص پیدا کند که بیشترین اثر را بر رفاه عمومی و منافع ملی دارند. برای مثال، در شرایط کمبود منابع آب، نمی توان صرفاً به دلیل فشارهای محلی، توسعه فعالیتی را در منطقه ای دنبال کرد که با ظرفیت اکولوژیک آن ناسازگار است. در منطقه ای دیگر، ممکن است سرمایه گذاری در شبکه ریلی، بندر، انرژی یا زنجیره صنعتی، به دلیل اثرات سرریز منطقه ای و ملی، اولویت بالاتری نسبت به ده ها پروژه کوچک داشته باشد. عدالت واقعی می تواند به معنای تخصیص متفاوت منابع برای ایجاد فرصت های برابر باشد. گاهی یک استان باید سهم بیشتری از منابع بگیرد، زیرا عقب ماندگی زیرساختی بیشتری دارد؛ و گاهی یک منطقه باید از یک پروژه محروم شود، زیرا پروژه با ظرفیت آب، محیط زیست یا ساختار اقتصادی آن ناسازگار است. این نگاه، عدالت را از «تقسیم پول» به «توزیع فرصت توسعه» منتقل می کند.

آمایش باید وارد قلب بودجه شود

تا زمانی که آمایش سرزمین صرفاً در سازمان برنامه، دانشگاه ها یا قفسه های دستگاه های اجرایی باقی بماند، نمی تواند اثر واقعی خود را نشان دهد. آمایش زمانی معنا پیدا می کند که به یک فیلتر الزام آور بودجه ای تبدیل شود. به این معنا که هر طرح جدید، پیش از ورود به قانون بودجه، باید حداقل پنج پرسش را پاسخ دهد:

این پروژه با سند ملی و استانی آمایش سرزمین سازگار است؟

مسئله ای که پروژه قرار است حل کند، واقعاً در این منطقه اولویت دارد؟

هزینه فرصت اجرای آن چیست؟

پروژه چه سهمی در بهره وری، اشتغال، امنیت، رفاه یا رشد اقتصادی دارد؟

آیا گزینه کم هزینه تر یا مؤثرتری برای رسیدن به همان هدف وجود دارد؟

پاسخ منفی به هر یک از این پرسش ها لزوماً به معنای حذف پروژه نیست؛ اما باید موجب شود پروژه وارد یک فرآیند شفاف ارزیابی شود. در واقع، کمیسیون ماده ۲۳ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و سایر سازوکارهای ارزیابی پروژه باید از مرحله ای تشریفاتی به یک «دروازه ورود به بودجه» تبدیل شوند. از این رو بودجه ریزی باید از «اعتبارمحوری» به «نتیجه محوری» حرکت کند.  یکی از اصلاحات مهم، تغییر منطق بودجه ریزی است. در نظام سنتی، سؤال این است: «برای این دستگاه یا استان چقدر اعتبار اختصاص یافته است؟». در نظام نتیجه محور، سؤال باید این باشد: «با این میزان اعتبار، چه مسئله ای حل خواهد شد؟». تفاوت این دو بسیار مهم است.  اگر یک استان اعتبار بیشتری دریافت کند اما شاخص دسترسی به آب، بهره وری کشاورزی، اشتغال، حمل ونقل یا کیفیت خدمات عمومی آن بهبود نیابد، صرف افزایش اعتبار نمی تواند نشانه موفقیت باشد. بنابراین لازم است بودجه به شاخص های خروجی و پیامد متصل شود. برای مثال، اعتبار بخش آب باید به افزایش بهره وری آب، کاهش هدررفت و تأمین پایدار متصل شود؛ اعتبار حمل ونقل باید با کاهش زمان و هزینه جابه جایی سنجیده شود؛ و اعتبار صنعتی باید بر اساس اشتغال پایدار، ارزش افزوده و بهره وری ارزیابی شود.

راه حل چیست؟

راه حل، حذف نقش نمایندگان و مناطق در فرآیند توسعه نیست. نمایندگان باید صدای مطالبات حوزه های انتخابیه خود باشند؛ اما نباید تعیین کننده نهایی اولویت اقتصادی پروژه ها باشند. برای اصلاح این وضعیت می توان چند اقدام را هم زمان دنبال کرد:

یکم؛ ایجاد «نقشه ملی سرمایه گذاری عمومی» . تمام پروژه های ملی و استانی باید در یک سامانه واحد، بر اساس موقعیت جغرافیایی، هزینه، پیشرفت، میزان اعتبار مورد نیاز، زمان بهره برداری، توجیه اقتصادی و انطباق با آمایش قابل مشاهده باشند.

دوم؛ ایجاد رتبه بندی ملی پروژه ها.  پروژه ها بر اساس شاخص های مشخص اقتصادی، اجتماعی، محیط زیستی، امنیتی و سرزمینی رتبه بندی شوند و رتبه آنها در تخصیص اعتبار اثر مستقیم داشته باشد.

سوم؛ ممنوعیت یا محدودیت جدی برای شروع پروژه های جدید تا تعیین تکلیف پروژه های موجود. سیاست های کلی برنامه هفتم نیز بر تعیین تکلیف طرح های عمرانی نیمه تمام و استفاده از مشارکت بخش خصوصی و عمومی غیردولتی تأکید کرده است.

چهارم؛ ایجاد «پیوست آمایش» برای قانون بودجه.  همان گونه که ارزیابی های مالی و برخی پیوست های بودجه ای وجود دارد، باید مشخص باشد هر بخش از اعتبارات عمرانی با کدام اولویت آمایشی کشور منطبق است.

پنجم؛ ارزیابی پس از اجرا.  پروژه ای که به بهره برداری رسیده نیز باید چند سال بعد ارزیابی شود: آیا پیش بینی های اقتصادی آن محقق شده است؟ چه میزان اشتغال ایجاد کرده؟ چه میزان بهره وری داشته؟ آیا هزینه نگهداری آن از منافعش بیشتر است؟

ششم؛ تقویت استقلال کارشناسی سازمان برنامه و بودجه و سازمان های مدیریت و برنامه ریزی استان ها . اگر نهاد کارشناسی قرار است در برابر فشارهای سیاسی از اولویت های ملی دفاع کند، باید از نظر حرفه ای، اطلاعاتی و نهادی توان مقاومت داشته باشد.

هفتم؛ تغییر معیار ارزیابی مدیران . مدیر نباید بابت تعداد پروژه های افتتاح شده ارزیابی شود؛ بلکه باید بابت میزان تحقق اهداف، بهره برداری اقتصادی و اجتماعی و کیفیت سرمایه گذاری عمومی پاسخ گو باشد.

یک اصلاح مهم تر از همه: تغییر فرهنگ حکمرانی

اما شاید هیچ یک از این اصلاحات بدون تغییر در «فرهنگ حکمرانی» کافی نباشد. ما نیازمند عبور از این ذهنیت هستیم که هر منطقه باید سهمی از پروژه ها داشته باشد. کشور نمی تواند با منطق «هر شهرستان، یک پروژه بزرگ»، «هر حوزه انتخابیه، یک طرح شاخص» یا «هر دستگاه، یک پروژه عمرانی» توسعه پیدا کند. توسعه ملی حاصل جمع جبری پروژه های محلی نیست. گاهی یک پروژه بزرگ ملی در یک نقطه از کشور می تواند بیش از صدها پروژه کوچک و پراکنده برای رفاه عمومی ارزش ایجاد کند. گاهی نیز یک پروژه کوچک محلی، اگر مسئله ای حیاتی مانند آب، سلامت یا دسترسی ارتباطی را حل کند، از یک پروژه بزرگ اما کم اثر ارزشمندتر است. مقیاس پروژه، معیار اولویت نیست؛ اثر پروژه است که اهمیت دارد.

از «توزیع منابع» به «تخصیص هوشمند سرمایه»

ایران امروز با محدودیت جدی منابع عمومی مواجه است. بنابراین مسئله اصلی دیگر فقط این نیست که چگونه منابع بیشتری پیدا کنیم؛ بلکه این است که منابع موجود را کجا و چگونه خرج کنیم که بیشترین بازده عمومی را داشته باشد. سند ملی آمایش سرزمین می تواند در اینجا نقش یک «قطب نمای توسعه» را ایفا کند. اما قطب نما زمانی مفید است که تصمیم گیرنده از آن برای جهت یابی استفاده کند. قوانین و اسناد بالادستی نیز ظرفیت چنین تغییری را فراهم کرده اند. حتی در اسناد مربوط به برنامه هفتم، موضوع تعیین تکلیف طرح های نیمه تمام و افزایش مشارکت بخش های غیردولتی در تکمیل طرح های عمرانی مورد توجه قرار گرفته است. مسئله امروز، بیش از آنکه تولید سند جدید باشد، اجرایی کردن اسناد موجود و تبدیل آنها به قاعده تصمیم گیری است.

سخن آخر

پروژه های نیمه تمام را نباید صرفاً «ارثیه دولت های گذشته» دانست. هر دولتی که بدون اصلاح سازوکار تصمیم گیری، پروژه جدیدی را به فهرست طرح های عمرانی اضافه کند، بخشی از همین میراث را به دولت بعد منتقل خواهد کرد. از این منظر، مسئله پروژه های نیمه تمام در ایران بیش از آنکه یک مشکل عمرانی باشد، یک مسئله حکمرانی است. کشوری که منابعش محدود، نیازهایش گسترده و تفاوت های سرزمینی اش عمیق است، نمی تواند بودجه را با منطق فشار، نفوذ و چانه زنی توزیع کند. راه خروج، بازگشت به یک اصل ساده اما دشوار است: بودجه باید تابع نقشه توسعه کشور باشد، نه نقشه نفوذ سیاسی. آمایش سرزمین باید از یک سند مطالعاتی به «قانون نانوشته تخصیص منابع» و سپس به یک قاعده الزام آور بودجه ریزی تبدیل شود. در کنار آن، اولویت های ملی باید بر رقابت های بخشی و محلی غلبه کند و معیار موفقیت نیز از «چقدر پول خرج شد؟» به «با این پول چه مسئله ای حل شد؟» تغییر یابد. اگر چنین تغییری رخ دهد، شاید بتوان از چرخه ای که طی دهه ها شکل گرفته خارج شد: کلنگ، اعتبار، توقف، پروژه نیمه تمام و انتقال آن به دولت بعد. و اگر چنین تغییری رخ ندهد، حتی افزایش منابع نیز الزاماً به توسعه منجر نخواهد شد؛ زیرا مسئله ایران فقط کمبود پول برای توسعه نیست، بلکه در بسیاری از موارد کمبود حکمرانی درست برای انتخاب محل و نحوه خرج کردن پول است.

* محمدمهدی میرزایی  پژوهشگر حقوق عامه