◄ ملاحظات احکام حمل و نقل هوایی در گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه

1 - جدول ذیل ماده 2: درخصوص رشد پیشنهادی 10 درصدی سالانه برای بخش حمل و نقل و انبارداری درطول برنامه موضوع ردیف 8 جدول شماره 1 ذیل ماده 2 به نظر می رسد در صورت تحقق رشد 8 درصدی درکل اقتصاد قطعا بخش حمل و نقل و انبارداری به ویژه زیربخش هوایی رشد 10 درصدی و فراتر از آن را رقم خواهند زد.

2- بند الحاقی به ماده 29:  موضوع انتقال موسسه صندوق بازنشستگی و وظیفه کارکنان شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) با کلیه اسناد و وظایف اختیارات تعهدات دارایی ها از جمله اموال منقول و غیرمنقول سهام‌، امتیازات موجودی اوراق و سایر حقوق و مستخدمین خود به وزارت تعاون‌، کار و رفاه اجتماعی حکم مناسبی برای چابک سازی این شرکت محسوب می شود. لیکن با عنایت به ضرورت تقویت شرکت هواپیمایی ج.ا.ایران و توسعه ناوگان آن شرکت انتهای حکم لازم است به صورت زیر بازنگری شود:

نحوه تامین منابع لازم برای تودیع تعهدات اعم از بدهی ها و کسری صندوق به تصویب هیئت وزیران می رسد.

3- به جزء 1 بند الف ماده 48 : با توجه به موقعیت کشور و اهمیت گذر پروازهای عبوری از فراز کشور از ابعاد مختلف، تسهیل و ایجاد دالان های راهبردی ترانزیت هوایی بین المللی دارای مزیت نسبت به مسیرهای رقیب نیز اضافه شود.

4- جزء 3 بند الف  ماده 48 : موضوع انتقال حداکثری فرودگاه مهرآباد به فرودگاه امام خمینی (ره) و ایجاد شهر فرودگاهی و بندر خشک امام خمینی (ره) به این شکل اصلاح شود :

 تکمیل و توسعه فرودگاه بین المللی حضرت امام خمینی ره و تسریع در فعال سازی و تکمیل زیرساخت های شهر فرودگاهی و مناطق آزاد و ویژه آن با اولویت دهکده لجستیک و ترانزیت بین المللی چند وجهی

استدلال و توجیه:

وفق مطالعات کارشناسی دو مجموعه مهندسین مشاور در ارتباط با نقش فرودگاه های مهرآباد و امام خمینی ره و بازنگری طرح جامع فرودگاه مهرآباد، این فرودگاه به عنوان سرمایه عظیم ملی و تاریخ صنعت هوانوردی کشور، با ارتقای کیفیت خدمات خود و باز مهندسی تسهیلات بخش های هوایی و زمینی، ارائه خدمات تا سطح اعزام و پذیرش بیست میلیون نفر مسافر پروازهای داخلی به همراه پروازهای وی آی پی و تجاری بین المللی و هوانوردی عمومی را همچنان ادامه خواهد داد و فرودگاه بین المللی امام خمینی ره نیز با ایجاد زیرساخت ها و تسهیلات اعزام و پذیرش مسافر داخلی، احداث ترمینال دو پروازهای بین المللی و توسعه تسهیلات و امکانات دسترسی عمومی زمینی به و از آن فرودگاه که به سرعت باید در دستورکار آن قرار گیرد، نسبت به ارائه خدمات اعزام و پذیرش مسافر و نشست و برخاست کلیه پروازهای بین المللی بازرگانی مسافری و باری و پروازهای داخلی متناسب با عملیات و فعالیت های شرکت های هواپیمایی اقدام خواهد نمود.

اگرچه شرایط حاصل از شیوع کرونا موجب تاثیر سلبی بر روی تقاضای حمل و نقل هوایی طی سال های اخیر گردید، لیکن برابر آنچه که درسطح منطقه ای و بین المللی برآورد می شود حداکثر تا سال آینده صنعت هوانوردی رکوردهای سال قبل از کرونا را مجددا جابجا خواهد کرد و وفق مطالعات ذکر شده و در سناریو بدون محدودیت و دیدگاه خوشبینانه ظرف هفت سال آینده تقاضای اعزام و پذیرش مسافر هوایی در پروازهای داخلی تهران به بیش از 31 میلیون نفر و در پروازهای بین المللی به حدود 19 میلیون نفر در سال 1409 برآورد شده است که پاسخگویی به آنها مستلزم تسریع در فرایند توسعه فرودگاه امام ره و ساماندهی فرودگاه مهرآباد است.

شایان ذکر است در سال 96 عملکرد هر دو فرودگاه مهرآباد و امام ره تقریبا برابر پیش بینی ارائه شده توسط مشاور بوده (17.45 میلیون نفر مهرآباد و 8.96 میلیون نفر فرودگاه امام ره) که به دلایل تغییر در شاخص های کلان اقتصادی موثر در ایجاد تقاضای سفر در سال 97 و متعاقبا شرایط کرونایی از اواخر سال 98‌، عملکردها کاهش پیدا کرد، اما به نظر می رسد با شرایط ترسیمی برای نظام توسعه ملی و اقتصاد کلان و رشد 8 درصدی آن در طول برنامه هفتم به سرعت شاهد افزایش تقاضا برای حمل و نقل هوایی مطابق پیش بینی ها خواهیم بود.

 فراموش نشود انتقال حداکثری پروازهای داخلی از فرودگاه مهرآباد به فرودگاه امام خمینی (ره) بدوا مستلزم ایجاد تسهیلات اعزام و پذیرش مسافر و البته امکانات و تسهیلات دسترسی عمومی کافی به این فرودگاه است.

ضمن اینکه فرودگاه مهرآباد نیز همچنان با رعایت استانداردهای زیست محیطی مورد نظر در ضمیمه شماره 16 معاهده بین المللی هواپیمایی کشوری و ارتقای کیفیت خدمات خود به خدمت رسانی ادامه خواهد داد، مزید اطلاع امروز دو فرودگاه در استانبول، چهار فرودگاه در شهر لندن  و ... همزمان باهم فعالیت نموده و خدمت رسانی به مسافران را عهده دار می باشند.

5-به استناد جزء 1 بند ج ماده 48 به منظور تنظیم گری منسجم، شفاف و روانسازی مقررات مربوط به زنجیره های تولیدی اعم از مواد خام و نیمه خام و محصولات نهایی، شورای رقابت مکلف شده است نسبت به ایجاد نهاد تنظیم گر در حوزه های اولویت دار از جمله حمل و نقل اقدام و دولت پس از اخذ پیشنهاد شورای مذکور، اقدام قانونی لازم را انجام می دهد.

در این ارتباط باید مشخص شود منظور ایجاد نهاد تنظیم گر برای خدمات حمل و نقل بار و مسافر به صورت کلی و شامل همه شیوه های آن است یا فعالیت این نهاد تنظیم گر ناظر بر چه حوزه ای می باشد.

با این وجود در خصوص حمل و نقل هوایی باید متذکر شد به موجب قانون هواپیمایی کشوری مصوب مجلس، نهاد تنظیم گر صنعت حمل و نقل هوایی، سازمان هواپیمایی کشوری بوده و تصویب نرخ حمل و نقل هوایی به صورت عادلانه نیز با پیشنهاد سازمان از وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری است و از این رو ایجاد نهاد تنظیم گر جدید در صنعت حمل و نقل هوایی سالبه به انتفاع موضوع می باشد. ضمن اینکه سایر زیربخش های حمل و نقل نیز وضعیت مشابهی دارند و لازم است عبارت حمل و نقل از این بند حذف شود.

اما برای ارتقای ایمنی و کیفیت خدمت رسانی در حمل و نقل هوایی حکم زیر مورد پیشنهاد است:

به منظور ارتقای ایمنی و سطح کیفی خدمات، جوانسازی و نوسازی ناوگان حمل و نقل هوایی کشور و بهبود و ارتقای کیفی خدمات فرودگاه ها، دولت مکلف است از ابتدای سال دوم برنامه ضمن آزادسازی کامل نرخ خدمات حمل و نقل هوایی، نرخ سوخت هواپیما، خدمات فرودگاهی و شبکه پروازی با رعایت اصول هزینه تمام شده، پرهیز از تبعیض و مشاوره با ذینفعان و بهره برداران و مراقبت از قواعد رقابت، لغو تخفیفات تکلیفی و هرگونه معافیت در زمینه بهره برداری از خدمات ناوبری هوایی، فرودگاهی، نشست و برخاست، خدمات پروازی، واگذاری اماکن و سایر موارد مرتبط فرودگاهی نسبت به واقعی نمودن نرخ آنها اقدام کند.

تبصره: تمام منابع حاصل از آزاد سازی نرخ سود هواپیما طی سال های برنامه به منظور تقویت و توسعه ناوگان هوایی کشور به عنوان افزایش سرمایه صندوق دراختیار صندوق توسعه حمل و نقل قرار می گیرد تا در قالب تسهیلات در اختیار شرکت های هواپیمایی برای توسعه و جوانسازی ناوگان هوایی کشور مورد بهره برداری قرار گیرد.

6- در بند الف ماده 57 : با توجه به گستره وسیع تر لجستیک که حوزه های مختلف از جمله حمل و نقل و ترانزیت، انبارداری، بسته بندی، توزیع و ... را شامل می شود و سهم اقتصادی آن نیز بسیار بیشتر از ترانزیت صرف و به حدود 30 درصد قیمت تمام شده کالاها و به عبارتی تجارت می رسد و اقتضای موقعیت کشورمان نقش آفرینی در لجستیک تجارت 1000 میلیارد دلاری بین شرق و غرب و جنوب و شمال می باشد، لذا پیشنهاد می شود عنوان ستاد به ستاد ملی لجستیک و ترانزیت تغییر یابد تا علاوه بر فرصت های ترانزیتی کشور بتواند در تعامل با سرمایه گذاران سایر کشورهای ذینفع در تجارت بین المللی مراکز بین المللی لجستیک را فعال نماید که آثار مستقیم و غیرمستقیم اقتصادی آن بسیارحائز اهمیت است.

7- بند ث ماده 57: موضوع اجازه واگذاری بهره برداری فرودگاه ها به بخش خصوصی که در لایحه دولت پیشنهاد شده، سهوا به عنوان بند الحاقی ذکر شده است. ضمن اینکه در لایحه نیز عنوان شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران نیز به اشتباه سازمان فرودگاه های کشور درج شده است.

اما در ارتباط با محتوای این حکم باید تاکید کرد اگرچه مراتب فاقد ارتباط منطقی با موضوع صدر ماده یعنی نظم بخشی و انسجام در مدیریت ترانزیت است، لیکن در حال حاضر واگذاری بهره برداری فرودگاه ها به بخش خصوصی، هیچ مسئله و چالشی از صنعت هوانوردی کشورمان را نیز حل نمی کند که برای آن در این قانون مبتنی بر رویکرد برنامه ریزی هسته ای (حل مسئله ای) حکمی تجویز شود. این درحالیست که واگذاری خدمات فرودگاهی به بخش خصوصی پیش از این در قالب تبصره ماده 55 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از سال 81 تجویز شده است و طبعا در صورت فراهم شدن جذابیت اقتصادی و البته هماهنگی های امنیتی لازم و تعیین تکلیف مدیریت یکپارچه فرودگاهی، واگذاری مدیریت بهره برداری نیز قابل تدبیر خواهد بود. مزید اطلاع کلیت شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران به دلیل شرایط و حساسیت های صنعت هوانوردی به استناد ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387 طی تصویب نامه هیئت وزیران در گروه 3 (شرکت های غیرقابل واگذاری) قرار دارد، براین اساس حذف این بند پیشنهاد می شود.

8-در جز 1 بند ت ماده 57 سطر 3 پایانه های پروازی به سطوح پروازی(توقفگاه های هواپیما،خزش راه ها و باندها) تغییر یابد و عبارات تاکسی وی ها و پارکینگ هواپیما حذف شود.

9-در جزء 2 بند ت ماده 57 اجازه داده شده هزینه تمام شده هریک از طرح های فرودگاه های بین المللی را پس از اجرا و بهره برداری از مسافران پروازهای خارجی به مأخذ هفت درصد (%7) قیمت مندرج در بلیط هواپیما که به صورت جداگانه در بلیت درج و از مسافران اخذ می شود دریافت شود.

در این ارتباط:

اولا  لازم است رفتار فرودگاه های استانبول، دبی، دوحه و ابوظبی به عنوان هاب های مهم در همسایگی کشور که هم اکنون درجایگاه بسیار برتری نسبت به فرودگاه های بین المللی کشور ما قرار دارند، مورد توجه قرار گیرد که هیچ کدام از این فرودگاه ها غیر از هزینه های خدمات مسافری(  PSC یا ^[1]PSF ) از مسافران، هزینه ای تحت عنوان تامین مالی پروژه های توسعه ای از مسافران (ADP^[2] ) دریافت نکرده و نمی کنند، در حالی که توسعه های عظیمی انجام داده و هم چنان درحال انجام دارند. به عنوان مثال طی دو ماه آینده ترمینال 740 هزارمترمربعی با ظرفیت 45 میلیون مسافر در ابوظبی افتتاح می شود. 

ثانیا برای دستیابی به سهم مناسب از بازار حمل و نقل هوایی و در رقابت با آنها، فرودگاه های بین المللی ایران باید مزیت ها و مشوق های بیشتری به مسافران و شرکت های هواپیمایی ارائه نمایند نه اینکه با وجود سایر چالش ها و ریسک ها، هزینه تمام شده استفاده از فرودگاه های بین المللی کشورمان را نیز نسبت به دیگر فرودگاه های منطقه افزایش دهند.

ثالثا در حال حاضر به استناد ماده 87 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت هزینه خدمات مسافری PSC یا PSF بر روی بلیت پروازهای داخلی و خارجی به میزان به ترتیب 7 هزارتومان و 35 هزار تومان دریافت می شود و تحمیل مورد هزینه ای جدید علاوه بر آن فاقد توجیه است. بر این اساس  پیشنهاد می شود صرفا نسبت به تغییر ارقام مذکور که از سال 1395 تاکنون علیرغم افزایش سنگین هزینه ها و البته نرخ بلیط، ثابت مانده است،  به میزان درصد افزایش تورم و یا حداقل قیمت بلیط هواپیما اقدام شود.

رابعا موضوع تامین مالی بخشی از هزینه های برنامه های توسعه ای فرودگاه ها و نه کل آن قبل از احداث و توسعه از کاربران از جمله شرکت های هواپیمایی و ... معنی دار می باشد و نه بعد از آن، ضمن اینکه این رقم هم مبتنی بر اصل هزینه تمام شده پروژه و برای زمان خاصی بوده و اینکه به عنوان درصدی از قیمت بلیت که طبعا در مسیرهای مختلف متفاوت بوده، اما مسافر خدمت یکسان با هزینه تمام شده برابر دریافت می کند، با اصول مصرح در سند 9082 سیاست های ایکائو در ارتباط با تعرفه های هزینه های خدمات فرودگاه ها و ناوبری هوایی(بخش 23-1) و ضمیمه 4 سند 9562 نظام نامه اقتصاد فرودگاه در منافات کامل قرار دارد.

10- درخصوص تبصره ذیل بند ت ماده 57 موضوع اصلاح اساسنامه شرکت هما باید متذکر شد صرف اصلاح اساسنامه موجب ارتقای ایمنی و حضور فعال در رقابت منطقه ای و بین المللی نمی شود و آنچه امروز چالش اصلی این شرکت است عدم تناسب ناوگان در اختیار و عملیاتی با سرمایه انسانی متخصص در بخش های مختلف شرکت است که متاسفانه امکان تولید ارزش از ایشان را سلب کرده است. بر این اساس حکم ذیل پیشنهاد می شود:

 در راستای تقویت و متناسب سازی ناوگان شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران با زیرساخت های نرم افزاری و سرمایه انسانی متخصص شرکت و نیز کاهش فاصله آن با رقبای منطقه ای:

1 - وزارت راه و شهرسازی مکلف است به منظور چابک سازی و ارتقای بهره وری شرکت ظرف 6 ماه نسبت به مهندسی مجدد ساختار شرکت مبتنی بر اصول روزآمد مدیریت شرکت های هواپیمایی در تراز بین المللی و تبدیل آن به گروه هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران و اعمال تغییرات لازم در اساسنامه شرکت در چارچوب مقررات اقدام نماید.

2- دولت مکلف است در طول برنامه به میزان حداقل سه میلیارد دلار امکان استفاده این شرکت از محل تهاتر نفت برای توسعه ناوگان خود را با رعایت مقررات مربوط فراهم نماید.  

11-  در ارتباط با بندهای الحاقی 1 و 2 ذیل بند ت ماده 57 ملاحظه مهم فارغ از عبارت آزادی های هوایی پنجم و ششم که در بند 1 الحاقی سهوا آزادی پرواز قید شده و آزادی های هشتم و نهم هوایی مدنظر در بند 2 الحاقی که با ماده 9 قانون هواپیمایی کشوری منافات دارد و البته با تصویب قانون جدید این تنافی برطرف می شود، شرایط نابرابر حاکم بر شرکت های داخلی می باشد که در اثر تحریم های تحمیلی طی چهار دهه اخیر امکان رقابت برابر با دیگر شرکت های کشورهای منطقه از آنها سلب شده است. این مهم از یک سو موجب از دست رفتن سهم 50 درصدی فعلی شرکت های داخلی در پروازهای بین المللی و درنتیجه ضعیف تر شدن هرچه بیشتر آنها و خروج تدریجی از بازار منطقه ای شده و از طرفی کشور را با ریسک و خطر احتمالی توقف پروازهای خارجی و داخلی درصورت فشارهای تحریمی مضاعف به شرکت های خارجی مورد نظر مواجه می کند. بر این اساس اجازه هایی از این دست در صنعت هوانوردی مستلزم تحلیل دقیق تهدیدها در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و امنیتی و سیاسی است و به سادگی نمی توان بیش از هفت دهه تاریخ هوانوردی کشور و ده ها سال مجاهدت شرکت های هواپیمایی داخلی که هزینه مقاومت در برابر تحریم های ناجوانمردانه و خلاف مسلم کنوانسیون بین المللی هواپیمایی کشوری، به ویژه مواد 4 و 44 آن را پرداخته اند، نادیده انگاشت.

ضمن اینکه نگارنده معتقد است در صورتیکه شرایط برابر برای شرکت های داخلی مشابه رقبا و شرکت های خارجی در ابعاد دسترسی به منابع مالی، تکنولوژیکی، وسایل پرنده‌، بازارها و ... فراهم گردد، ضروریست با مجوزها و بهره گیری هوشمندانه از ظرفیت آزادی های هوایی و سیاست های آسمان باز و ... نسبت به ارتقای سطح رقابت پذیری صنعت حمل و نقل هوایی کشور و البته افزایش سهم کشور از بازار جهانی حمل و نقل هوایی منطقه و دنیا اقدام کرد.

12- بند الحاقی 1 ذیل بند ت ماده 58 اگرچه تنفیذ بند الف ماده 51 قانون برنامه ششم توسعه است، لیکن درخصوص فرودگاه ها لازم است با  جز 1 بند ت ماده 57  ادغام شود. ضمن اینکه با رعایت سیاست های کلی اصل چهل و چهارم ۴۴ قانون اساسی شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران و شرکت شهر فرودگاهی در شرکت جدید موضوع سرمایه گذاری باید حداکثر 49 درصد سهم داشته باشند و قید سهم 51 درصدی این شرکتها و بخش خصوصی داخلی، مشارکت با شرکت خارجی بدون همراهی شرکت داخلی را عملا غیر ممکن می نماید. در صورتی که در جزء 1 بند ت ماده 57 چنین الزامی دیده نمی شود.

13-بند 2 الحاقی ذیل بند ت ماده 58 نیز تنفیذ بند الف ماده 53 قانون برنامه ششم توسعه می باشد که بعدا باید زمینه قانونی  افزوده شدن آن به قانون احکام دائمی برنامه های توسعه را از طریق مجلس محترم فراهم کرد تا نیازی به تکرار در قوانین 5 ساله نداشته باشد.

14- لازم است بند ب ماده 53 قانون برنامه ششم توسعه نیز از قرار ذیل مجددا تنفیذ شود:

دولت موظف است از زمان لازم الاجرا شدن این قانون نسبت به بازنگری از طریق تمهیدات قانونی و لغو تخفیفات تکلیفی و معافیت در زمینه بهره برداری از خدمات ناوبری هوایی، فرودگاهی، نشست و برخاست، خدمات پروازی، واگذاری اماکن و سایر موارد مرتبط و واقعی نمودن نرخ آنها اقدام نماید.

15- درخصوص بند 3 الحاقی ذیل بند ت ماده 58 باید یادآوری کرد وفق بند 1 ماده 53 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور اساسنامه سازمان هواپیمایی کشوری اخیر به تصویب دولت و در تاریخ 25 مرداد 1402 به تایید شورای نگهبان رسیده و ابلاغ شده است و در صورت نیاز به هرگونه تغییر می تواند از طریق خود دولت مراتب اصلاح شود. درخصوص وضعیت کارکنان اعم از رسمی، پیمانی و قراردادی نیز مقررات و قوانین حاکم مراتب را تعیین تکلیف نموده است و جزء 2 این بند فاقد محمل و جایگاه طرح در برنامه پنج ساله توسعه کشور است.

در راستای رفع برخی از چالش ها و مشکلات اساسی این صنعت و به منظور بهره گیری کشور و مردم از ظرفیت و آثار صنعت حمل و نقل هوایی و کمک به تحقق بندهای یک، ده، هفده و بیست و دو سیاست های کلی برنامه هفتم به احکام پیشنهادی نگارنده در نوشته قبلی تحت عنوان « ضرورت اهتمام مضاعف به توسعه صنعت هوانوردی در برنامه هفتم، رقبا به سرعت پیش می روند نظاره گر نباشیم » مراجعه شود.

* عضو هیئت مدیره انجمن علمی حمل و نقل هوایی