◄ خصوصی سازی در بخش ریلی؛ ماموریت بی پایان

قبل از اینکه ماجرای خصوصی سازی در بخش ریلی شروع شود شرکت راه آهن دولتی ایران مشابه بسیاری از سازمان های آن دوران از ساختار یکپارچه عمودی (Vertical integration) تبعیت می کرد که تقریبا بخش عمده ای از زنجیره تامین مربوط به عملیات حمل و نقل (غیر از تامین مواد و قطعات و خدمات پشتیبانی) و ارائه تمامی خدمات باری و مسافری به مشتریان در یک بدنه رسمی دولتی صورت می گرفت و همکاری با بخش غیر دولتی غیر از مواردی محدود تقریبا در هیچ جایی از زنجیره ارزش ریلی وجود نداشت. در تحلیل وضعیت خصوصی سازی بخش ریلی لازم است به سه سطح از واگذاری امور شامل برون سپاری، کوچک سازی و خصوصی سازی توجه شود چرا که ممکن است این مفاهیم به اشتباه به جای یکدیگر استفاده شود و عملا انتظارات غیر واقعی ایجاد کند.

برون سپاری – کوچک سازی – خصوصی سازی

برون سپاری: بخشی از واگذاری ها از جنس برون سپاری است مثل واگذاری خدمات راهبری قطارها، نگهداری خطوط ریلی، تعمیرات ناوگان و حتی تامین نیرون انسانی. در برون سپاری نیاز نداریم قوانین ویژه ای تصویب کنیم و کارها در قالب مقررات برگزاری مناقصات انجام می گیرد. البته برون سپاری هم درجاتی دارد. پایین ترین سطح، قراردادهای کار معین است که در قالب یک شرح خدمات از پیش تعیین شده توسط کارفرما، طرف قرارداد (بهتر است بگوئیم پیمانکار) ملزم به انجام آنها می باشد. در این حالت بیشترین ریسک سمت کارفرما (اینجا منظور دولت) است، پیمانکاران صرفا مجری اوامر کارفرما هستند و مسئولیتی در قبال اشتباهات مندرج در شرح خدمات ندارند، تامین مواد و قطعات با کارفرماست و پیمانکاران بابت نرسیدن به موقع قطعات پاسخگو نیستند و البته کمترین سطح از خلاقیت و نوآوری در اجرای این نوع از برون سپاری ها دیده می شود در حالیکه بهره وری پایین و نرخ خرابی بالا و رضایت عمومی محدود است.

در مقابل در بالاترین سطح، برون سپاری هایی هستند که قراردادهای پکیج دارند و بخش غیر دولتی (البته نهادهای عمومی و دولتی هم بعضا نقش پیمانکار را در پروژه هایی با گردش مالی بالا برعهده دارند) در تهیه شرح خدمات نقش دارد، تامین مواد و قطعات بطور کامل با اوست و حتی در شروع کار سرمایه گذاری اولیه هم بر عهده پیمانکار است. در این حالت شرکتِ طرف قرارداد با یک مدلی از سرمایه گذاری اجرای پروژه ای مشارکتی را برای دوره مشخصی که نسبتا بلند مدت است (مثلا حداقل پنج سال) بر عهده می گیرد اما در پایان دوره قرارداد دارایی مورد استفاده (مثلا واگن) به او منتقل نمی شود و در اختیار کارفرمای دولتی است مثل قطار سبز و سیمرغ که در دهه 70 با سرمایه سرمایه گذاران (فردی یا شرکتی) واگن هایی که تقریبا از رده خارج شده بودند مجدد بازسازی شدند و خودِ سرمایه گذار هم برابر مفاد قرارداد پکیج، راهبری آن قطارها را برای دوره های زمانی مشخص بر عهده گرفت و هر چند سال هم مجدد ارتقای کیفی (سرمایه گذاری مجدد) را انجام داده اند. این مدل از برون سپاری از جمله مدل های خوب برون سپاری است چون اولا بخش غیر دولتی کنترل مناسبی بر کار دارد و صرفا مجری اوامر کارفرما نیست، سرعت عملیات اجرایی بالاست، نتیجه کار برد - بُرد است، بخش غیر دولتی ریسک بیشتری را می پذیرد، ناوگان به جهت مدیریت مستقیم بخش غیر دولتی و منفعت مستقیم ایشان بیشتر در سیر است و در مجموع بهره وری پروژه بالاست و البته آمارها هم نشان می دهد رضایت مسافران دراین قطارها در مقایسه با دیگر شیوه های برون سپاری قابل توجه بوده است.

کوچک سازی: در کوچک سازی بخشی از وظایف اساسی راه آهن با هدف ارتقای بهره وری، مشارکت دادن گسترده تر بخش غیر دولتی و جذب سرمایه و کاهش سهم تصدی گری دولت به بخش غیر دولتی واگذار شده است. کوچک سازی نیازمند قوانین خاص است که از جمله می توان به تصویب  « قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی » در سال ۸۴  اشاره کرد. در این بخش می توان به ایجاد شرکت های مالک لکوموتیو اشاره کرد که خرید و راهبری و نگهداری لکوموتیو را در شبکه ریلی برعهده دارند و از محل اجاره لکوموتیو به شرکت های بهره بردار از جمله خود راه آهن درآمد کسب می کنند. همچنین در این بخش می توان به تشکیل شرکت های حمل و نقل ریلی که مدیریت عملیات قطارهای باری و مسافری را بر عهده دارند اشاره نمود.  این مدل از کوچک سازی در سایر کشورها از جمله برخی کشورهای اروپایی البته با کاستی هایی نمونه نسبتا مشابه دارد. این نوع ساختار به تفکیک عمودی  (Vertical separation) معروف است هرچند شرط و شروطی دارد تا اهداف مندرج در قانون دسترسی محقق شود.

کوچک سازی در بخش ریلی قطعا سطح  بالاتری از برون سپاری است از این منظر که نقش بخش غیر دولتی در طراحی، اجرا و مدیریت عملیات حمل و نقل بیشتر از پروژه های برون سپاری است هر چند هر دوی این ها تکمیل کننده زنجیره ارزش در بخش ریلی هستند و حرکت به سمت سطح بالاتر (کوچک سازی) به معنی حذف سطح پایین تر (برون سپاری) نمی باشد و وجود هر دو لازم است با این تفاوت که قبلا کارفرمای طرف قراردادهای برون سپاری دولت بود و پس از کوچک سازی شرکت های حمل و نقل ریلی یا مالکان لکوموتیو طرف قراردادهای برون سپاری مربوط به عملیات خود می شوند و این خود یک مرحله به سمت کاهش تصدی گری دولت است. ضمن اینکه سرمایه گذاری قابل توجهی توسط بخش غیر دولتی وارد بخش می شود بدون درگیر شدن با قوانین دولتی، بهره وری در مدل کوچک سازی قاعدتا می بایست بالاتر از تصدی گری دولت باشد. (می تواند بهره ور نباشد اگر آن شرط و شروط ها رعایت نشود). امروز تقریبا ۱۰۰ درصد عملیات جابجایی بار و مسافر توسط شرکت های غیر دولتی (خصوصی - عمدتا خصولتی) و با ناوگان (واگن) ملکی خودشان انجام می گیرد اما این مدل هنوز حلقه های مفقوده ای دارد که نمی توان از آن به عنوان خصوصی سازی نام برد.

به جرات می توان گفت شروع فرایند کوچک سازی در سال ۸۴ نقطه عطف مهمی در اصلاح ساختارحمل  و نقل ریلی ایران بوده است. البته به دلیل اشکالات اساسی در نحوه تاسیس شرکت ها (به ویژه تعدد بالای شرکت های باری و مسافری) و بعدها به دلیل عدم رعایت مفاد قانون دسترسی و آیین نامه های مربوطه به ویژه توسط دولت، اهداف تعیین شده تا حدود زیادی از مسیر درست منحرف شد و امروز شاهد مشکلات، ناکارآمدی ها و رشد کُند (بعضا حتی کاهش رشد) بخش ریلی هستیم که بخشی به دلیل تداوم بحران های اقتصادی در کشور و بخشی نیزحاصل ناکارآمدی مدل کوچک سازی به ویژه در عدم تکمیل حلقه های حیاتی این مدل در محدود کردن اختیارات دولت و تقویت کارآمدی بخش غیر دولتی است (از جمله ایجاد نهاد تنظیم مقررات ریلی به عنوان بخشی از اصلاح ساختاری بخش ریلی).

خصوصی سازی: خصوصی سازی می تواند شامل یک فرایند کامل در زنجیره ارزش خدمات ریلی باشد (شامل حمل بار و مسافر) که در آن نقش بخش غیر دولتی کاملا روشن و مستقل از دولت بر مبنای قوانین مرتبط تعیین شده است و بر این فرایند کنترل قانونی و همه جانبه دارد بدون آنکه دولت امکان مداخله و تحت تاثیر قرار دادن آن عملیات را به واسطه تصمیمات خارج از متن قانون داشته باشد. با این توصیف بدون شک در بخش ریلی خصوصی سازی به معنی مطلق آن انجام نشده است چون که در عملیات حمل و نقل ریلی هنوز زیربخش هایی وجود دارد که به شدت برنامه های توسعه و اجرایی بخش غیر دولتی را تحت تاثیر قرار می دهد بدون آنکه آنها کنترلی براین حوزه ها داشته باشند. دراین خصوص می توان مثال های بسیاری آورد:

• عملیات ترافیک و سیر و حرکت کاملا در اختیار شرکت راه آهن است در حالیکه مطابق  « قانون دسترسی » و  « آیین نامه اجرایی سهم بهینه بخش های دولتی و غیر دولتی در فعالیت های راه و راه آهن » می بایست غیر از نظارت عالی ترافیک مابقی امور سیر و حرکت به شرکت های حمل و نقل ریلی واگذار شود از جمله عملیات مانور، تشکیل قطار، کنترل ترافیک و مدیریت نیروهای مرتبط.
• توزیع لکوموتیو در شبکه ریلی تماما توسط شرکت راه آهن صورت می گیرد که خود یکی از عوامل بهره وری پایین این بخش است. از طرفی با توجه به اینکه شرکت راه آهن همچنان مالک تعداد زیادی لکوموتیو است این موضوع ریشه تضاد منافع فیمابین راه آهن و بخش غیر دولتی است.
• مصوبات هیئت مدیره راه آهن بعضا همراستا با روح قانون مبنی بر حمایت از بخش غیر دولتی نیست. این موضوع به ویژه در خصوص تعیین تعرفه دسترسی به شبکه، استفاده از دپوهای تعمیراتی و تعیین جرایم دیرکرد بیشترجلب توجه می کند. (عدم حضور نهاد تنظیم گر در این حوزه ها بیشتر احساس می شود)
• تعیین ظرفیت خطوط و واگذاری آن برعهده شرکت راه آهن است و شرکت های غیر دولتی امکان برنامه ریزی بلندمدت با مشتریان خود را نداشته و امکان تنظیم قطارهای برنامه ای را ندارند. (در بخش مسافری سقف پیش فروش بلیت یک ماه است و در بیشتر مواقع دو هفته). شرکت راه آهن از پیش فروش ظرفیت برای قطارهای باری برنامه ای خودداری می کند (می تواند در قالب مزایده باشد) چراکه از برنامه ریزی بلند مدت برای نگهداری زیرساخت های ریلی و تخصیص ظرفیت اطمینان ندارد.
• ساختار کنونی بخش ریلی به گونه ای است که شرکت راه آهن به نمایندگی از دولت همزمان نقش های سیاستگذار، مجری توسعه کریدورهای شبکه ریلی و مدیراجرایی بهره برداری ازشبکه ریلی را بر عهده دارد. این تداخل مسئولیت ها به تضاد منافع بازیگران بخش به شدت دامن می زند، شرکت راه آهن تمرکز و وقت و منابع کافی برای حضور در همه این عرصه ها را ندارد و بخش غیردولتی در کنار خود رقیبی سرسخت که منافع خودش را بر ارتقای کمی و کیفی بخش غیر دولتی ترجیح می دهد می بیند نه یک پشتیبان و حامی دولتی آن گونه که مد نظرقانون گذار بوده است.
• مشکل دیگر محقق نشدن تشکیل نهاد تنظیم گر ریلی است که بخش مهمی از مدل تفکیک عمودی است. عملا نقش این نهاد را نیز خود راه آهن برعهده گرفته است در حالی که درخصوص تضاد منافع اختیارات مربوطه را به نفع خود مصادره می کند.

با وجود این موانع بدیهی است که حضور پررنگ بخش غیر دولتی (خصوصی) در قالب شرکت حمل و نقل ریلی بسیار ضعیف است و شرایط به مراتب بدتر می شود وقتی بحران های اقتصادی و عدم ثبات در بازار را به عنوان مولفه های کلان به مدل فعلی خصوصی سازی ریلی اضافه کنیم. این موارد در دو دهه اخیر در جذب بخش خصوصی واقعی و سرمایه گذاری آنها خلل جدی وارد کرده و عملا فرایند خصوصی سازی در حد همان کوچک سازی البته به شکلی ناکارآمد باقی بماند.

یکی از اهدف خصوصی سازی ارتقای بهره وری است و دلیل آن هم کاملا روشن است، بهره وری کاملا به مدل اداره بنگاه اقتصادی وابسته است. به همین دلیل نهادهای دولتی و عمومی را می توان بدون در نظر گرفتن استثناها جزو سازمان های ناکارامد و کم بهره ور دسته بندی نمود چرا که آنجا رابطه مالکیت با مدیریت کاملا قطع است. در مقابل در بخش خصوصی چون مالک همزمان سرمایه خود را مستقیم یا غیرمستقیم مدیریت می کند پس تلاشِ به مراتب بیشتری به خرج می دهد تا راندمان و اثربخشی امور را افزایش دهد. لذا به دلیل عدم حضور حلقه های مرتبط با خصوصی سازی در بخش ریلی، در تحقق اهداف بهره وری نیز در دو دهه اخیر نتایج درخوری حاصل نگردیده است.

در انتها لازم است به مفاهیمی اشاره شود که برای درک درست از فضای خصوصی سازی و انجام انتخاب های درست بایستی ارتباط این مفاهیم با موضوع خصوصی سازی تبیین شود و تقدم و تاخر آنها روشن شود:

• آزادسازی
• تجاری سازی
• بنگاه خصوصی
• رقابت پذیری
• یکپارچگی و اقتصاد مقیاس
• اقتصاد کلان
• سیاست های متعارض یارانه ای
• تضاد منافع
• انحصار طبیعی و شکست بازار
• منافع عمومی (public interests)