مولدسازی در آینه خصوصی سازی

به گزارش تین نیوز، مطالب بالا بخشی از گفت و گوی عباس آخوندی وزیر اسبق راه و شهرسازی در مورد مولدسازی دارایی های دولت است.

این گفت و گو را در ادامه می خوانید:

مولد سازی، یکی از ایده های جنجالی مطرح شده در اقتصاد ایران بود که با توجه به طی مراحل اجرایی شدنش انتقادات فراوانی را به همراه داشت. شما به عنوان یکی از دولتمردان سابق نظرتان درباره این ایده چیست؟

خیر! هیچ گاه مولد سازی ایده من نبوده و نیست. این یک ایده معیوب و مخدوش و سرپوشی برای انتقال رانت های بسیار بسیار بزرگ به نهادهای خاص است. نتیجه آن نیز جز خارج ساختن دارایی های ملموس بنگاه های وابسته به دولت از آنها، تشدید وضعیت ورشکستگی آنها و جاگذاری تعهدات آنها برای دولت چیز دیگری نیست. در ادبیات خصوصی سازی به این غارت بنگاه ها توسط صاحبان سهام و مدیران آنها می گویند. نمونه برجسته آن در فرایند خصوصی سازی صورت گرفته در روسیه مستند شده است که منجر به شکل گیری الیگارشی هایی در اندازه بین المللی شد. الیگارش هایی که هم پیمان ترامپ در امریکا، بوریس جانسون در بریتانیا و بانک های سویس و سایر مراکز جذب پول شدند.

بی گمان این اقدام منجر به افزایش عدم تعادل، برهم خوردن نظام و ساختار تولید و خلق ارزش افزوده، گسترش و رواج سفته بازی گسترده در موضوع املاک و ساختمان و به عبارت دیگر زمین خواری های بسیار بزرگ تر از گذشته و شهرفروشی هایی فراتر از آن چه که کلان‍شهرها تا کنون تجربه شده است، خواهد شد. قطعا پس از این اقدام امکان نفس کشیدن در شهرهای بزرگ مشکل تر و محیط زیست آلوده تر، کم آبی بیشتر و ترافیک کشنده کلان شهرها سخت تر خواهد شد. فاصله طبقاتی و تقسیم شهر به مناطق فقیر و غنی و بالا و پایین با فاصله بیشتری صورت خواهد گرفت. از نظر من، این ایده نتیجه دیگری جز این موارد ندارد. ولی اگر بخواهیم بحث را شروع کنیم و فرایندی نگاه کنیم، خوب است که موضوع را در آیینه خصوصی سازی ببینیم. ابتدا ببینیم سیاست های کلی اصل ۴۴ با چه هدف و توجیهی آغاز شد و به چه سرنوشتی منجر شد. ایده ای که می توانست به انقلاب اقتصادی منجر شود اما در نهایت به ضد خودش بدل گشت و نظام تولید ملی را با موانع ساختاری مواجه ساخت.

این روش بحث را از این جهت می گویم که بدانیم نظریه هایی مثل مولد سازی از کجا نشات می گیرد و چگونه در نظام سیاسی ایران هدایت می شود. البته خود حضرات هم این موضوع را ذیل خصوصی سازی تعریف می کنند با این ادعا که ما از اشتباه های گذشته درس گرفته ایم. البته من نشان خواهم داد که بله درس گرفته اند البته، به نفع الیگارش های وطنی. نگاه من به این موضوع بیش تر از منظر اقتصاد سیاسی است و فکر می کنم در حال حاضر درست آن است که از این منظر به چنین موضوعی نگاه شود.

گویا یکی از کسانی که داود دانش جعفری، وزیر امور اقتصادی و دارایی دولت نهم او را طرف مشورت برای "اجرای سیاست ها کلی ابلاغ شده اصل 44" قرار داد شما بودید. چگونه با دولتی که همسوی شما نبود همکاری کردید و پیشنهادات شما برای نحوه اجرایی شدن این ابلاغیه چه بود؟

وقتی سیاست های اصل 44 در تیرماه 1385 منتشر شد، دکتر دانش جعفری با من تماس گرفت تا جلسه ای با هم داشته باشیم. با توجه به همکاری ما در جهاد سازندگی از سال 1358 و ستاد پشتیبانی های جنگ جهاد سازندگی و بعدتر با توجه به اینکه خودم ایشان را در بنیاد مسکن پس از آن که در سال 1372 به وزارت مسکن و شهرسازی رفتم، منصوب کرده بودم به درخواست او پاسخ مثبت دادم. ایشان را فردی سالم و اندیشمند می دانستم و می دانم. در جلسه حضوری به او گفتم که در بررسی و طرح اجرایی این ابلاغیه کمک می کنم؛ مشروط بر اینکه بر سر کلیات اهداف قانون باهم بحث کنیم و به توافق برسیم. که ایشان قبول کردند. ایشان جمعی، متشکل از معاونان و مشاوران وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی را گرد آورد تا در این باره بحث کنیم.

بحث اولیه در این جمع این بود که آیا اجرای این سیاست ها اساسا به قانون احتیاج دارد یا خیر؟ چون همان زمان هم عده ای این ایده را مطرح می کردند که سیاست های ابلاغی فوق قانون است. بنابراین، نیازی به قانون نیست. پاسخ من روشن بود، که سیاست ها در حد تعیین اصول و خط مشی ها است و برای اجرای نیاز به یک قانون دقیق که متضمن حقوق اهالی کسب و کار و دولت و روابط دولت - بازار باشد، حوزه فعالیت دولت و بخش خصوصی را روشن سازد و هم چنین، به طور دقیق و مسئولانه فرایندهای عملیاتی را تعریف کند نیاز است. افزون بر این شخص رهبری نیز در ابلاغیه خود در چند جا به ضرورت وضع قانون ارجاع داده بودند. از جمله در بند 1 ابلاغیه مقرر کرده بودند که «اجرای این سیاست ها مستلزم تصویب قوانین جدید و بعضا تغییراتی در قوانین موجود است؛ لازم است دولت و مجلس محترم در این زمینه با یکدیگر همکاری نمایند». هم چنین ذیل بخش الف ابلاغیه نوشته بودند که «سهم بهینه بخش های دولتی و غیردولتی در فعالیت های صدر اصل 44، با توجه به حفظ حاکمیت دولت و استقلال کشور و عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی، طبق قانون تعیین می شود». و یا در بند 9 بخش ب مقرر کرده بودند «انعطاف و تنوع در شیوه های افزایش سرمایه و توزیع سهام در بخش تعاونی و اتخاذ تدابیر لازم به نحوی که علاوه بر تعاونی های متعارف امکان تأسیس تعاونی های جدید در قالب شرکت سهامی عام با محدودیت مالکیت هر یک از سهامداران به سقف معینی که حدود آن را قانون تعیین می کند، فراهم شود». و باز در بند 3 بخش ه مقرر کرده بوند که «جلوگیری از ایجاد انحصار، توسط بنگاه های اقتصادی غیردولتی از طریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات».

البته برخی از حاضران می گفتند که سیاست ها را می توان به صورت مستقیم و بدون وضع قانون جدید به موضع اجرا گذاشت و تنها در باره همین مواردی که رهبری متذکر شده اند، لایحه تنظیم گردد. منظور از ذکر این سوابق این بود که معلوم گردد، از آن زمان هم عده ای بر این باور بودند که سیاست ها ابلاغی نیاز به قانون اجرایی ندارند و مستقیما قابل کاربست هستند. من مطابق قانونی اساسی به این موضوع باور نداشتم و استدلال هم این بود که سیاست ابلاغی متفاوت از قانون است و تا زمانی که تبدیل به قانون نشده، قابلیت اجرا ندارد. در نهایت، جلسه به این جمع بندی رسید که برای اجرای سیاست ها نیاز به قانون است، لذا قرار شد که لایحه ای کلی تنظیم گردد.

پس از آن بحث شد که بنیان این قانون چی و شامل چه مواردی باشد؟ و تا چه حد وارد جزئیات شویم؟ پیشنهاد من این بود که روح این قانون باید "قانون بازنگری مدیریت اقتصاد ملی ایران" و یا به عبارت دیگر "قانون نظام حکمروایی اقتصادی ایران" باشد. خوشبختانه این اهداف را می شد از سیاست های ابلاغی نیز استخراج نمود. چرا که در اهداف سیاست های ابلاغی آمده بود:

• شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی.
• گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی.
• ارتقاء کارایی بنگاه های اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری.
• افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی.
• افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی.
• کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی.
• افزایش سطح عمومی اشتغال.
• تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها.

این بندها در واقع یک تغییر انگاره کلی و یا به عبارتی تغییر پارادایم بود که جهت تحقق نیازمند تغییر نظام حکمروایی اقتصادی ایران از یک نظام سوسیالیستی به یک نظام اقتصاد رقابتی بود. همه می دانیم که قانون اساسی ایران در زمان تدوین تحت هژمونی افکار مارکسیستی و چپ انقلابی تدوین شده بود. بنابراین، دستیابی به اهداف مذکور در بالا یک تغییر انگاره کلی بود. اشتباه من این بود که تصورم این بود که این اهداف هم چنان که تنظیم شده اند در عمل پی خواهند گرفته شد. فارغ از این که در عمل هیچ اجماعی در باره آنها در بدنه سیاسی و اجرایی کشور نبود و بیشتر حضرات الفاظ را بر زبانی جاری می کردند و هدف دیگری را تعقیب می نمودند. در این باره بیشتر توضیح خواهم داد.

به هرصورت نظر من این بود که این قانون باید شامل چند بحث بسیار مهم باشد تا بتواند اهداف مذکور و ابلاغی را تامین کند. جناب دانش جعفری هم با آنها موافق بودند. مواردی که توافق شد این بود که اول بگوییم تعریف دولت چیست؟ دولت چه کارهایی که تا الان انجام می داده را نباید بکند و چه کارهایی باید انجام دهد که تا کنون انجام نمی داده است. تاکید داشتم که در این قانون باید یک بار دیگر دولت را تعریف کنیم و یکبار دیگر بگوییم بخش خصوصی چیست و چه کارهایی باید انجام دهد و رابطه آن با دولت چگونه تنظیم شود. پس نتیجه این شد که تعریف دولت، تعریف بازار و رابطه دولت-بازار را در این قانون تعریف کنیم.

نکته بعدی این بود که نظام اولویت های خصوصی سازی را تعریف کینم. در کشوری که دولت در حد تولید کفش و پارچه نیزدخالت دارد، آیا خصوصی سازی باید از مخابرات شروع شود و یا آن که از بازارهای رقابتی؟ این هم بحث دیگری بود که در باره آن به توافق رسیدیم.

نکته بسیار مهمی که در باره آن بحث کردیم، خصوصی سازی بازار به بازار بود. منظور این بود که به دلیل آن که بسیاری از بازارها در انحصار دولت بوده اند، قبل از تنظیم مقررات بازار رقابتی در مورد هر بازار و به عبارتی ساماندهی بازاراها و استقرار نهادهای رقابتی در آنها، پرداختن به امر واگذاری بنگاه ها در عمل منجر به واگذاری انحصارات خواهد شد که ضدهدف است. در ادامه چون ایران فاقد قانون رقابت بود و هم چنین، فاقد قانونی که مرجع وضع مقررات برای بازارهای انحصار طبیعی چون بازار مخابرات و یا گاز و برق و از این دست باود، قرار شد که در این قانون به این موارد نیز بپردازیم. بنابراین، در اندیشه یک قانون برای نظام مدیریت و حکمرانی بر اقتصاد ملی ایران بودیم.

بعد به آقای دانش جعفری گفتم که من به شما علاقمند هستم و گرنه هیچ علاقه ای برای همکاری با این دولت ندارم. بنابراین، برای دفاع از این لایحه در هیچ یک از جلسات دولت و کمیسیون های دولت شرکت نمی کنم؛ چون اساسا هیچ تعهدی به رئیس دولت آن زمان نداشتم. افزون بر این ایشان هم می دانستند که اگر شرکت می کردم ممکن بود مطالبی بگویم که با توجه به مواضع سیاسی رییس و اعضای دولت و پیش داوری منفی ای که نسبت به من داشتند و من نسبت به آنها داشتم، فرایند رسیدگی به لایحه پیشنهادی لطمه ببیند. ایشان پذیرفت و گفتند خودم بلد هستم از لایحه دفاع کنم.

آقای دانش جعفری نظرش این بود که لایحه به سرعت تنظیم شود و تا فضای سیاسی پیرو ابلاغ رهبری آماده است، به دولت پیشنهاد گردد. شاید یکی از دلیل های عمده دعوت از من هم نیز همین موضوع بود، که با ادبیات سیاست گذاری ملی، و حقوق اداری تا حد زیادی آشنا هستم و نیاز به بررسی های طولانی ندارم و می توانم کار را در مدت زمان کوتاهی جمع کنم. به ایشان گفتم، اگر موافق باشی، ما قبل از ارسال لایحه به دولت موضوع را در مرکز پژوهش های مجلس با مدیران و کارشناسان ارشد آنجا بحث کنیم تا بعدها در مجلس با موانع کمتری روبه رو باشیم. ایشان بسیار استقبال کردند.

لذا، به محض این که من متن را تهیه کردم، پیش نویس را به صورت غیر رسمی در اختیار آقای احمد توکلی که در آن روزگاران رییس مرکز پژوهش های مجلس بود قرار دادم. متعاقب آن 13 جلسه دو تا 3 ساعته در مرکز پژوهش ها برای توجیه و بحث و بررسی پیرامون این لایحه برگزار شد. ایشان هم افزون بر کارشناسان مرکز از گروهی از کارشناسان و متخصصان بیرون مرکز نیز دعوت به عمل آورده بود. در هر صورت، جلسات سخت و نفس گیری بود. تقریبا در تمامی جلسات آقای احمد توکلی شخصا حضور داشتند. در نتیجه یکسری اصلاحات را هم پذیرفتیم و متوجه شدیم که با چه فضایی روبه رو خواهیم شد. در نهایت، لایحه را نهایی کردم و به آقای دانش جعفری دادم، ایشان هم با تغییرات کمی آن را به دولت تقدیم کرد. فکر می کنم که آذرماه 1385 بود[i].

آنقدر که من خاطرم هست به دلیل عجله ای که برای تصویبش داشتند، لایحه در کمیسیون های دولت نرفت و یکسره در صحن دولت مورد بررسی قرار گرفت. در همان ایام یکی دوبار از آقای دانش جعفری روند بررسی لایحه را جویا شدم و گفتند خوب پیش می رود. ولی، گویا به یک باره متوقف می شود. اجمال موضوع را آقای دانش جعفری به من گفت. لیکن تفصیلی تر آن را از یکی مدیران آن زمان سازمان خصوصی سازی که در جلسه دولت به عنوان کارشناس حضور داشته به طور مستقیم و یکی دیگر از کارشناسان مورد مشورت نهادهای عمومی با واسطه شنیدم.

داستان از این قرار بوده که برخی از نهادهای عمومی غیردولتی که در لایحه پیشنهادی به شدت محدود می شدند از موضوع مطلع می شوند و در صدد برمی آیند که به نحوی جلوی تصویب لایحه را در دولت بگیرند. لذا با توجه به شناختی که از شخصیت رییس دولت داشته اند، به او می گویند آیا شما می دانید که این لایحه را چه کسی تهیه کرده و جه خط فکری ای را تعقیب می کند؟ او گفته آقای دانش جعفری. آنها پاسخ داده اند خیر فلانی تهیه کرده است. به محض اینکه رئیس جمهور وقت متوجه این موضوع می‍شود، تصمیم می گیرد علیرغم این که گویا بیش از 35 ماده از لایحه در دولت بررسی و تصویب شده بوده است، همه آنها را ملغی و ادامه بررسی را به کمیسیونی زیر نظر معاون اولش آقای داودی احاله کند و مقرر می دارد که مصوبه آن کمیسیون مصوبه دولت باشد و عینا به مجلس تقدیم شود.

طرفه آن که در بررسی مواد اولیه لایحه که جان مایه لایحه بودند، ایشان از جهت گیری اساسی آن چیزی متوجه نشده اند. به هرروی، گویا در جلسه هیئت وزیران به آقای دانش جعفری تندی می کند و جریان رسیدگی به لایحه را به شرحی که گفتم تغییر می دهد. در نتیجه لایحه مذکور، یکبار در آن کمیسیون آش و لاش می شود و یکبار دیگر در مجلس. و نهایتا از حیز انتفاع ساقط می گردد. این آن نکته ای بود که من ندیده بودم و تصور میکردم که با توجه به هماهنگی های انجام شده کار به درستی به پیش خواهد رفت.

چه اتفاقی در آن لایحه رخ می داد که این افراد همچین رفتاری کرده و موفق شدند لایحه را پیشنهادی شما را تغییر دهند؟

منافع شخصی، گروهی و سازمان نهادها درمیان بود. از نظر من این داستان به صورت خیلی برجسته تر در مورد مولدسازی نیز تکرار خواهد شد. من در آن لایحه چند اصل را مورد توجه قرار داده بودم در آن زمان دولت ایران پولدار بود، بودجه قدرت اهرمی قابل توجهی در جهت دهی اقتصاد داشت، بنابراین، تعریف یک جایگاه روشن برای دولت در نظام حکمروایی اقتصادی بسیار مهم بود. به طور ساده یک سوال جدی از دهه 20 به بعد در ایران مطرح بود که دولت با درآمدهای نفتی چه باید بکند؟ آیا این منابع باید خرج هزینه جاری و افزایش رفاه عمومی شهروندان شود و یا آن که مورد سرمایه گذاری در زیربناها و روبناها، افزایش قدرت دفاعی و نظامی کشور و یا صنایع پیشران و از این قبل شود؟ هر کدام از این گزینه ها انتخاب می شد، تاثیر مستقیمی بر نحوه عملکرد بخش خصوصی و توسعه ملی داشت، هم چنان که پیش از انقلاب هم اثر خودش را گذاشت و پس از انقلاب نیز. من برای این که بتوانم به این پرسش در این لایحه پاسخ دهم، و ساختار نظام حکمروایی اقتصادی ملی ایران را تعریف کنم، چند اصل را برای خود به عنوان پایه قراردادم و در طول لایحه به آن پایبند بودم.

1. تعریف قانونی روشنی از کالای خصوصی و کالا و یا خیر عمومی داشته باشیم و محدوده دخالت دولت را در تولید کالا و خیر عمومی محدود کنیم.

2. تا وقتی بازاری را ساماندهی نکرده ایم و قواعد بازار رقابتی و یا نظام مستقل وضع مقررات بر بازارهای انحصار طبیعی را شکل نداده ایم بنگاه ها آن را عرضه نکنیم.

3. اولویت واگذاری را به بنگاه هایی بدهیم که در خارج موارد مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی باشند. بدین معنی که بنگاه هایی که در پیش از ابلاغیه سیاست های کلی در انحصار دولت نبوده اند و دولت به غلط در بازار انها دخالت می کرده و با آنها رقابت می کرده، آنها را زودتر واگذار کنیم. چون، آن بازارها دارای نهادهای رقابتی مستقر بودند و نیاز به دستکاری زیادی نداشتند.

4. در مورد بنگاهای واقع در بازارهای مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی، آنها که مشمول انحصارات طبیعی نبودند نسبت به مواردی که دارای انحصار طبیعی بودند، مورد اولویت قرار دهیم. به عنوان مثال، صنایعی چون بانک، بیمه، معادن، ماشین سازی، و از این قبیل را بر صنایعی چون مخابرات، برق، آب، گاز و ... اولویت دهیم.

5. دولت در فعالیت های که آثار برون ریز اجتماعی مثبت چون آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهزیستی و از این دست دارد موظف است هم چنان و با شدت بیشتری سرمایه گذاری کند.

6. واگذاری ها باید بر اساس قواعد رقابتی انجام شود. هم چنین واگذاری ها باید منجر به گسترش سطح مالکیت در میان تمام مردم شود. لذا، ایده تهاتر ممنوع بود. هرگونه پرداخت بین بدهی دولت به بنگاه ها می بایست به صورت نقد انجام می گرفت. فرض بر این بود که تهاتر برابر با فساد است.

7. برای این که امکان برقراری رقابت منصفانه وجود داشته باشد و نظام تولید کشور مختل نشود، این اصل را مد نظر داشتیم که نهادهای عمومی غیر دولتی حق بنگاه داری نداشته باشند و نتوانند سهام کنترلی در بنگاه ها داشته باشند. لذا، سقف سهامداری آنان را به 20% محدود کرده بودیم.

این ها مواردی است که فعلا به ذهنم می رسد. در نتیجه اولویت واگذاری به شکل زیر درمی آمد:

بازارهای رقابتی

بازارهای انحصار قانونی مذکور در صدر اصل 44

بازارهای انحصار طبیعی مذکور در صدر اصل 44

بازارهای انحصاری حکومتی چون صنایع نظامی

بخش خصوصی بخش دولتی

از این رو، پرداختم به تعاریف پایه. از جمله تعریف کالای خصوصی و کالای عمومی تا بتوانم ورود دولت را به تولید کالای خصوصی ممنوع کنم و ورود نهادها را محدود سازم. متنی پیشنهادی در پیش نویس اولیه این بود:

· کالای خصوصی؛ هر شئ منقول و یا غیرمنقول که مورد مبادله و استفاده اشخاص قرار می گیرد به نحوی که استفاده یک شخص مانع استفاده دیگری می گردد.

· خدمت خصوصی؛ محصول غیر ملموس که استفاده از آن از فرایند تولید آن قابل تفکیک نبوده و مورد مبادله و استفاده اشخاص قرار می گیرد و استفاده یک شخص مانع استفاده دیگری می گردد.

· کالا و خدمات عمومی؛ هر کالا و یا خدمتی که امکان مستثنی کردن افراد از استفاده از آن وجود ندارد و مورد مبادله قرار نمی گیرند و یا استفاده یک شخص مانع استفاه دیگری نمی گردد.

به ظاهر این تعریف ها یک مساله بسیار ساده ای می آیند و در کتاب های مقدماتی علم اقتصاد نوشته شده است. بله، همین طور است. لیکن، ما در مجموعه قانون های ایران هنوز تعریفی قانونی که این دو نوع کالا و خدمت را تعریف کرده باشد را نداریم. و حضرات چون می خواستند به تولید و عرضه کالا و خدمات خصوصی ورود کنند، فعالیت اقتصادی و تجاری نمایند و رقیب بخش خصوصی شوند و مانند یک بنگاه فعالیت کنند، در همان گام نخست همین تعاریف ساده را حذف نمودند. لذا، اکنون در قانون اصل 44 وجود ندارند. تعاریف دیگری نیز در مورد انحصارهای طبیعی و قانونی و از این دست بود که انها نیز یا حذف شدند و یا دچار تغییرات کلی شدند به نحوی که مانعی برای ورود نهادها ایجاد نکنند.

در ادامه در پیش نویس لایحه برای آن که رابطه دولت-بازار تعریف شود، اولویت واگذاری ها مشخص گردد و امکان ساماندهی بازار و استقرار نظام حکمروایی اقتصادی ملی به صورت شفاف فراهم آید بازارهای فعالیت را به چهار گروه تقسیم کردم. متن مذکور در پیش نویس لایحه که از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی به دولت پیشنهاد شد به شرح زیر است:

گروه یک: تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات خصوصی که در بازارهای رقابتی مورد مبادله قرار می گیرند شامل تمام فعالیت های اقتصادی خارج از موارد صدر اصل 44 قانون اساسی و هم چنین خارج از موارد مذکور در گروه چهار این ماده که از این به بعد در این قانون از آنها تحت عنوان فعالیت های اقتصادی گروه یک یاد خواهد شد.

گروه دو: تولید خرید و فروش کالاها و یا خدمات خصوصی که تاکنون به موجب اصل چهل و چهارم قانون اساسی و قوانین خاص در بازارهای انحصاری قانونی مورد مبادله قرار می گرفته اند شامل موارد مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی به جز بازارهای مشمول گروه سه این ماده که از این به بعد در این قانون از آنها تحت عنوان فعالیت های اقتصادی گروه دو یاد خواهد شد.

گروه سه: تولید، خرید و فروش کالاها و یا خدماتی که دربازارهای انحصاری طبیعی مورد مبادله قرار می گیرند مانند شبکه های آب و فاضلاب، برق، گاز، راه، راه آهن، کلیه امور پست و مخابرات به استثنای شبکه های مادر مخابراتی، امور واگذاری فرکانس و شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی که از این به بعد در این قانون از آنها تحت عنوان فعالیت های اقتصادی گروه سه یاد خواهد شد.

گروه چهار: تولید، خرید و فروش کالاها و یا خدمات زیر شامل صنایع بالادستی نفت و گاز و هم چنین محصولات نظامی، انتظامی و اطلاعاتی نیروهای مسلح و امنیتی که جنبه دفاعی و امنیتی داشته و حالت محرمانه دارند که از این به بعد در این قانون از آنها تحت عنوان فعالیت های اقتصادی گروه چهار یاد خواهد شد.

تشخیص انطباق فعالیت های اقتصادی با هر یک از چهار گروه فوق با پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی بر عهده دولت می باشد. در مورد صنایع نظامی مصوبه دولت باید به تصویب فرماندهی کل قوا نیز باشد.

جالب است که توجه کنیم که این 4 گروه به سه گروه به شرح زیر تقلیل پیدا کردند، گروه 2 و 3 در هم ادغام شدند و دقیقا حد فاصلی که بین انحصارهای قانونی و انحصارهای طبیعی وضع شده بود را حذف کردند تا امکان واگذاری آسان انحصارهای طبیعی به نهادها فراهم آید. دقیقا سنگ زیرین لایحه را از زیر آن کشیدند.

لذا متن مصوب مجلس شد: فعالیت های اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم می شود:

گروه یک ـ تمامی فعالیت های اقتصادی به جز مواردمذکوردرگروه دو و سه این ماده.

گروه دوـ فعالیت های اقتصادی مذکور درصدر اصل چهل و چهارم قانون اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده.

گروه سه ـ فعالیت ها، مؤسسات و شرکت های مشمول این گروه عبارتند از:

1) شبکه های مادر مخابراتی و امور واگذاری بسامد(فرکانس).

2) شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی.

3) تولیدات محرمانه یا ضروری نظامی ، انتظامی و امنیتی به تشخیص فرماندهی کل نیروهای مسلح.

4) شرکت ملی نفت ایران و شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز.

5) معادن نفت و گاز.

6) بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک توسعه صادرات، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون.

7) بیمه مرکزی و شرکت بیمه ایران.

8) شبکه های اصلی انتقال برق.

9) سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران.

10) سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی.

11) رادیو و تلویزیون.

نکته کلیدی در تقسیم بندی های پیش گفته این بود که اگر دولت می خواهد خصوصی سازی را شروع کند باید از گروه یک یعنی رقابتی ترین بازارها شروع کند و بعد به گروه 2 برسند و در صورت بلوغ و توسعه نهادهای بازار رقابتی بخش خصوصی به گروه 3 بپردازند. در عین حال، تکلیف دولت هم روشن شده بود مبنی بر این که دولت باید در گروه های 4 و 3 سرمایه گذاری کند و به تدریج از گروه 2 کلا خارج گردد و به رقابت با بخش خصوصی در گروه یک نپردازد. این تعریفی بود که ما ارائه کرده بودیم. نهادها اما دنبال این بودند که روی انحصارات طبیعی دست بگذارند. چراکه می توانستند قیمت را خودشان تعیین کنند و هر شرایطی را که تمایل داشتند بر مردم تحمیل کنند و کسی یارای رقابت با آنان را نداشت.

مثل آن چیزی که در مورد مخابرات اتفاق افتاد. با ادغام گروه های دو و سه، انحصارهای طبیعی هم به سادگی قابل واگذاری شدند و مفهوم اولویت گذاری از بنیان مخدوش گشت. بلافاصله پس از این کار، همان نهادهای ذی نفع رفتند و مخابرات را برای خود برداشتند. و نتیجه اش مشکلاتی شد که اکنون همه مردم ایران در بحث ارتباطات و اینترنت با آن مواجهه هستند. چه از منظر قیمت گذاری، چه از منظر نحوه دسترسی به پهنای باند و غش در معامله. اینکه من دوست دارم پیش از ورود به موضوع مولدسازی به ریشه ها برگردیم از اینجا نشات می گیرد که ببینیم چگونه یک طرح و ایده، حتی به فرض درست بودن در مرحله ابتدایی، به محاق می رود.

آیا این موضوعات در کمین مولد سازی هم هست؟

از نظر من، بله. برای اثبات این نظر می خواهم به ادامه سرنوشت اصل 44 بپردازم تا چرایی پاسخ مثبتم مشخص شود. در لایحه اصل 44 پیش بینی کرده بودم که نهادهای عمومی غیردولتی حق ندارند اساسا بنگاه داری کنند. در ماده 10 و 54 پیش نویس لایحه آمده بود که در نهایت آنها می توانند 20 درصد سهام داشته باشند و به هیچ وجه بیش از 20 درصد حق سهام داری ندارند.

متن مواد 10 و 54 به این شرح بودند:

ماده 10- سقف تملک مجاز سهام توسط صندوق های بازنشستگی، سازمان تأمین اجتماعی، شهرداری ها و سایر نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده پنج قانون محاسبات عمومی از هر بنگاه اقتصادی 20 درصد سهام آن و داشتن حداکثر یک مدیر در هیأت مدیره بنگاه های اقتصادی است.

تبصره- محدودیت و نحوه تملک سهام بنگاه های اقتصادی از سوی بانک ها، موسسات اعتباری و شرکت های بیمه به موجب قوانین بانکداری و بیمه تعیین می شود.

ماده 54_ از تاریخ تصویب این قانون واگذاری سهام مدیریت و کنترلی به موسسه ها، نهادها و شرکت های مشمول ماده 10 این قانون و تبصره آن ممنوع است. هم چنین تادیه بدهی های دولت به صندوق های بازنشستگی، سازمان تامین اجتماعی، شهرداری ها و سایر نهادهای عمومی غیردولتی از طریق واگذاری سهام موضوع ان قانون مجاز نمی باشد. هرگونه واگذاری جدید خارج از این محدوده پس از تصویب این قانون کان لم یکن و ملغی الاثر است.

تبصره _ موسسه ها، نهادها و شرکت های مشمول ماده ده این قانون که در زمان تصویب این قانون دارای بیش از 20% سهام یک بنگاه باشند، مکلفند حداکثر ظرف سه سال نسبت به واگذاری و کاهش سهام مزبور تا میزان مجاز در ماده ده این قانون اقدام نمایند. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بر حسن اجرای این ماده و تبصره آن نظارت کند و در صورت مشاهده مورد خلاف آن را به شورای رقابت موضوع ماده بیست و سه این قانون جهت اتخاذ تصمیم ارجاع نماید.

هم چنان که ملاحظه می شود در متن پیش نویس حداکثر سهم قابل تملک توسط نهادها در بنگاه ها 20%، تهاتر بدهی و سهام ممنوع و فراتر آن که نهادها موظف شده بودند که ظرف سه سال سهام مازاد خود را در بازار واگذار کنند. اتفاقی که در دولت و مجلس افتاد در حد کیمیاگری است. ماده مصوب به شرح زیر شد:

مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده(5) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن و شرکت های تابعه و وابسته آنها حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا چهل درصد (40%) سهم بازار هر کالا و یا خدمت را دارند.

تبصره1ـ تأدیه بدهی های دولت به این مؤسسات، نهادها و شرکتها از طریق واگذاری سهام موضوع این قانون تنها با رعایت سقف های مقرر در این قانون مجاز است.

تبصره2ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بر حُسن اجراء این ماده و تبصره آن نظارت کند و در صورت مشاهده موارد مغایر، آن را به شورای عالی اجراء سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) جهت اتخاذ تصمیم اعلام نماید.

به همین سادگی 20 در صد را به 40 درصد افزایش دادند. و به جای این که ماخذ را بنگاه بگیرند، گفتند 40 درصد بازار. یعنی یک چک سفید امضای قانونی برای ایجاد انحصار کامل را به نهادهای عمومی غیر دولتی در تمام بازارها ارائه کردند. و تهاتر بین بدهی و سهام را نیز مجاز کردند. یک بار دیگر سلسله اقدامات آن ها را مرور کنیم؛ اول آمدن گروه های بازارهای 2 و 3 را در هم ادغام کردند.

با این کار نظام کنترل انحصارات طبیعی را از کار انداختند. و دوم آمدند به جای 20 درصد سهام بنگاه ها، 40 درصد از سهم بازار را در نظر گرفتند. شما می دانید که اگر 25 درصد بازاری در اختیار یک بنگاه باشد از حیث شدت تمرکز، آن بازار کاملا متمرکز محسوب می شود و آن بنگاه در وضعیت اقتصادی مسلط قرار می گیرد. چه رسد به 40%. نکته بعدی این که مقرر بود که نهادها به هیچ وجه هیچ سهمی بابت مطالبات شان دریافت نکنند. فرایند پیش بینی شده بدین صورت بود که اگر نهادی از دولت بستانکار است، دولت برای پرداخت این بدهی باید سهامش را بفروشد، تبدیل به ریال کند و ریال را به صورت شفاف به بستان کار پرداخت نماید. مشخصا بر عدم پرداخت سهم و تهاتر تاکید شده بود.

چون معمولا به محض آنکه می گویند تهاتر سهم با بدهی، همه چیز مخدوش می گردد از میزان ارزیابی بستانکاری تا دقت در قیمت گذاری. بلا فاصله گفته می شود از این جیب به آن جیب است. سخت گیری نکنید و سخنانی از این دست. و در نتیجه شکل گیری فساد اندر فساد اندر فساد. این وضع موجب جابجایی سهام با قیمت های بسیار شگفت و تبعیض آشکار در بازار می شود. بعدها هم هر چه تلاش شد که این مواد در قانون اصلاح شود نشد که نشد. شما به اصلاحیه قانون در سال 1395 نگاه کنید، هیچ کدام از این موارد حذف نشدند.

جدول زیر نتیجه واگذاری در دولت های نهم و دهم را نشان می دهد:

جدول 1-4: اقسام واگذاری های انجام شده در قالب روش رد دیون

مأخذ: سازمان خصوصی سازی، آمارهای اساسی عملکرد مقایسه ای سازمان خصوصی سازی مورخ 15/07/1391.

حال اگر بخواهیم بدانیم چه میزان از این واگذاری های در اختیار بخش خصوصی و چه میزان در اختیار بخش عمومی قرار گرفته است خوب است که بدین نمودار زیر توجه کنیم:

نتیجه این شد که در دولت های نهم و دهم چیزی حدود صد میلیارد دلار به قیمت اسمی، نه به قیمت بازار، سهام واگذار شده که چیزی حدود دو سوم آن به نهاد های عمومی غیر دولتی واگذار شد.

می توان گفت مواردی که به آن ها اشاره کردید دقیقا روند معکوس آن انقلاب اقتصادی را طی کرد که انتظار می رفت با اصل 44 تحقق یابد. اشاره کردید که در این لایحه به بازخوانی وظایف دولت و به طور کلی تعریف آن پرداختید. دولت از چه اقداماتی منع و به چه باید هایی تشویق شده بود؟

بله؛ در پیش نویس لایحه مشخص شده بود که دولت چه کارهایی را نباید انجام دهد و چه کارهایی را باید انجام دهد. من به چند نمونه از آن اشاره می کنم. برای دولت نقش های در حوزه توسعه ملی، رفع عدم تعادل های منطقه ای و توسعه فناوری و از این قبیل پیش بینی شده بود و قلمرو فعالیت های مستقیم اقتصادی دولت به شرح زیر تعیین شده بود:

الف- تملک، سرمایه گذاری وتصدی مدیریت اجرایی بنگاه های اقتصادی از سوی دولت که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک فعالیت های اقتصادی قرار می گیرد به هر نحو اعم از طرح تملک دارایی ها، تأسیس موسسه و یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش های خصوصی وتعاونی و یاهر نحو دیگر و به هر میزان ممنوع می باشد. در مواردی که تولید وتوزیع کالاها یا خدماتی آثار جانبی اجتماعی مثبت به همراه دارد مانند خدمات درمانی، آموزش و پرورش، آموزش عالی، آموزش عمومی و تحقیقات و در اجرای اصل 43 قانون اساسی دولت می تواند مستقیما در این زمینه ها سرمایه گذاری و اقدام نماید که فعالیت های دولت و بخش های خصوصی و تعاونی مکمل یکدیگر باشند. هم چنین دولت مکلف است از سرمایه گذاری و فعالیت بخش خصوصی و تعاونی در این موارد به شیوه ای که دراین قانون مشخص خواهد شد حمایت نماید.

ب- سرمایه گذاری وتصدی مدیریت اجرایی بنگاه های اقتصادی از سوی دولت که مشمول گروه دو فعالیت های اقتصادی قرار می گیرند در سطح نسبت های تعیین شده از ظرفیت تولیدملی مطابق ماده 56 این قانون مجاز می باشد.

ج- دولت مجاز به تملک، سرمایه گذاری، مدیریت، تولید و تجارت کالاها و خدمات مشمول فعالیت های اقتصادی گروه های سه و چهار می باشد. در همین ارتباط دولت مکلف است نسبت به تولید و ارائه کالاها و خدمات عمومی مانند توسعه شبکه های راه و راه آهن، بندر، فرودگاه، پارک، خدمات بهداشت عمومی، دفاع و امنتیت عمومی اقدام نماید. دولت در این ارتباط می تواند از مشارکت و خدمات بنگاه های خصوصی و تعاونی استفاده نماید. دولت موظف است فعالیت های جاری اقتصادی خود را که مشمول گروه های یک و دو فوق الذکر می باشند به شرحی که در این قانون خواهد آمد به بخش های تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار نماید. تداوم و یا شروع فعالیت اقتصادی دولت پس از پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در موضوع های مشمول گروه یک منوط به اخذ مجوز از مجلس شورای اسلامی برای مدت معین است. هم چنین تداوم و یا شروع فعالیت اقتصادی دولت پس از پایان برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیش از نصاب مقرر در ماده 56 این قانون در موضوع های مشمول گروه دو منوط به اخذ مجوز از مجلس شورای اسلامی برای مدت معینی است.

ماده 56 مذکور در پیش نویس ماده ای است که فرایند تعیین بازارهای مورد اولویت واگذاری را بر اساس کشش بازار و توان اقتصاد ملی تعیین می کند. هم چنان که ملاحظه می کنید در این پیش نویس بر اساس قانون اساسی طرف واگذاری تنها بخش خصوصی و تعاونی است و هیچ بخشی به نام بخش عومی غیردولتی تعریف نشده است. لیکن، آنچه که در نهایت در قانون مصوب مجلس منظور گشت، در کنار بخش خصوصی، نهادها و یا بخش عمومی غیر دولتی اضافه شد. در حالی که از این نهادها تنها در قانون محاسبات عمومی نام برده شده و آن هم برای نحوه نگهداری حساب های مربوط به کمک های دولت از محل خزانه عمومی به آنها است. افزون بر این، هرجا عبارت بخش خصوصی بود تبدیل شد به بخش غیر دولتی و یا آن که عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی نیز به آن اضافه گشت. و بدین ترتیب، نهادهایی در اقتصاد شکل گرفتند که به تدریج دارایی های دولت را تصاحب کردند و اساسا امکان رقابت منصفانه در بازار را مختل ساختند و نظام تولید را در کشور برهم زدند. به عنوان نمونه به این متن قانون مصوب نگاه کنید:

قلمرو فعالیت های اقتصادی دولت به شرح زیر تعیین می شود:

الف ـ مالکیت، سرمایه گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه های اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (2) این قانون است، اعم ازطرحهای تملک دارایی های سرمایه ای، تاسیس مؤسسه و یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش های خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیر دولتی، به هرنحو و به هرمیزان ممنوع است.

به هر روی، آنچه که از مجلس خارج شد، تمام بخش بایدهای وظایف دولت را حذف کرده بود و در عمل قانون را به قانون واگذاری بنگاه های دولتی تقلیل داده بود با همان مطالبی که گفتم.

از نظر آن لایحه دقیقا دولت باید کجا بایستد؟

برای دولت دو حد عملکردی تعریف شده بود. یکی فعالیت هایی که آثار اجتماعی مثبت داشت و به قول طرفداران دولت رفاه، موجب تامین رفاه عمومی جامعه می شد. مانند آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، محیط زیست، بهزیستی، تامین اجتماعی، گسترش مالکیت در عموم جامعه، توان افزایی افراد جویای کار برای ورود به بازار کار و از این قبیل امور و دیگری فعالیت های نظامی و زیرساخت ها. در بحث زیرساخت ها، جهان مدرن، با تغییر سازمان توسعه و مدیریت زیرساخت ها امکان ورود بخش خصوصی را فراهم آورده است. بخش عمده ای از زیرساخت ها چون مخابرات، شبکه راه ها، شبکه راه آهن، فرودگاه ها، بندرها، مخابرات، شبکه برق، شبکه آب، شبکه فاضلاب و از این دست در حوزه انحصارات طبیعی قرار می گیرند و تا قبل از به جریان افتادن ایده خصوصی سازی در شمار کالاهای عمومی قرار می گرفتند.

پس از رشد فناوری ارتباطات و اطلاعات، امکان تغییر سازماندهی این انحصارات به نحوی که بشود برخی از اجزای آن از انحصار خارج شوند و در شمار کالاهای خصوصی قرار گیرند فراهم آمد. همانند، خدمات ناوگان های هوای، ریلی و دریایی. و یا خدمات عرضه پهنای باند به مشتریان و یا خدمات جمع آوری آب بها و بهای برق مصرفی از خانوارها و از این قبیل. لیکن، نکته کلیدی در مورد این بازارها این بود، که کارکرد آنها هم چنان متکی به یک لایه انحصاری زیرین بود. ناوگان ریلی مسافری و باری متکی به نحوه دسترسی به شبکه ریل بود که هنوز جایی آن را خصوصی نکرده است و جزء دارایی های عمومی محسوب می شود. هم چنین برق متکی به شبکه یگانه شبکه انتقال برق است و مخابرات متکی به زیرساخت مخایرات و لایه سیم مسی است.

در سایر کشورها، قبل از این که به بخش خصوصی اجازه ورود به این انحصارات را بدهند، ابتدا دقیقا مشخص کردند که کدام بخش در قالب کالای خصوصی قابل تعریف است و کدام بخش کالای عمومی تعریف می شود. سپس چون که ارائه این نوع کالاهای خصوصی متکی به شبکه های انحصاری در اختیار دولت است، اقدام به تشکیل نهادهای مستقل وضع مقررات برای هریک از این بازارها نمودند. به عنوان مثال، دفتر مستقل وضع مقررات راه آهن (ofrail). دفتر مستقل وضع مقررات ارتباطات (ofcom). دفتر مستقل وضع مقررات گاز که بعدها با برق ادغام شد (ofgem)و از این دست. در آلمان 13 دفتر مستقل ایجاد شد. فکر می کنم در انگلستان نیز همین تعداد دفتر تاسیس شد. منظور از مستقل نیز این است که این نهادها نه باید در کنترل دولت باشند تا دولت هزینه های خود را به بخش خصوصی تحمیل کند و نه باید در کنترل بخش خصوصی باشد تا قیمت بالا و کیفیت پایین را بر بهره بردار نهایی هموار سازد. لذا، ترکیب خاصی از نظام حکمرانی در این دفترها مرکب از دولت، اهالی حرفه، دانشگاه، متخصصان به نام، نمایندگان مجلس و قاضیان در راس آن قرار می گیرند.

بحث این بود که ما چشم انداز بخش خصوصی را تا ورود به این بازارها باید ببینیم. لیکن، برای شروع باید از بازارهای گروه یک که از همه آسان تر است شروع کنیم و رقابت دولت در آنها را با بخش خصوصی منع کنیم. سپس برسیم به بازارهای گروه 2 و نهادهای بازار آنها را که برای سالیان سال در انحصار قانونی بوده اند ایجاد کنیم و سپس برسیم به انحصارات طبیعی و در این دوره یکی آن که ساختار سازمانی این بنگاه ها را تغییر دهیم و دوم این که نهاد مستقل وضع مقررات هریک را تاسیس کنیم. وقتی حضرات تعریف کالای خصوصی و کالای عمومی را حذف کردند، گروه دو و سه را ادغام کردند، به ظاهر فضای گسترده تری را برای ورود بخش خصوصی فراهم آوردند. لیکن، به واقع امکان انتقال انحصارات طبیعی بدون نظام کنترل را به نهادها عمومی غیر دولتی با ارزش نازل فراهم ساختند. و بدین ترتیب انحصارات عظیم را از دولت به نهادهایی غیر پاسخگو به دولت و مجلس و نامعین از حیث ساختار مالکیت مطابق قانون اساسی منتقل کردند. بدین ترتیب قانونی که قرار بود، موجبات توسعه بخش خصوصی را فراهم آورد تبدیل به قانونی شد که اجازه شکل گیری انحصار را به نهادهایی خاص داد و اساسا ساختار حقوقی نظام تولید در کشور را مختل ساخت.

آیا می توان گفت بر اساس نوع مدیریت و سیاست گذاری این وقایع ناگریز و به صورت طبیعی رخ داد؟

اتفاقا از نظر من این وقایع به شکل تصادفی رخ نداده است و یک عده ای هوشمند و ذی نفع در پی آن بوده اند. آنها می دانستند چه کار می کنند و کجا را باید بزنند تا بعدها منفعت شان تضمین شود. اگر این اتفاق ها تصادفی بود، دستِ کم در سال 1392 که اتاق بازرگانی در کتابچه ای[ii] همه این موارد را برشمرد و اصلاحات لازم را درخواست کرد مورد توجه قرار می گرفت. شما به اصلاحیه قانون اجرای سیاست ها اصل 44 مصوب 1395 مجلس نگاه کنید به تمام این موارد پرداخته لیکن، اصول آنها را تثبیت و تایید کرده است و از جمله حق تملک 40درصد بازار را[iii]. به هرروی، تا کنون بیش تر در باره رویه ها سخن گفتم. اجازه دهید تا با دو نمونه واقعی که بسیار جالب هستند بحث را پی بگیرم. یکی از آنها خصوصی سازی شرکت مخابرات است.

هیات واگذاری در جلسه مورخ دهم مرداد 1388 تصویب می کند که 50درصد به علاوه یک سهم از سهام شرکت مخابرات ایران جهت واگذاری از طریق بورس بصورت بلوکی عرضه گردد مشروط بر آن که قیمت هر سهم کمتر از مبلغ 3.400 ریال نباشد. شرایط واگذاری به صورت 20درصد نقد با مهلت پرداخت 30 روز کاری و مابقی اقساط 8 ساله طی 16 قسط به فاصله شش ماه از یکدیگر مورد تصویب قرار می گیرد. هیات واگذاری سازمان خصوصی سازی را موظف می سازد که در مرحله اول فراخوان که یک ماه مهلت برای آن مقرر می شود، صلاحیت و اهلیت خریداران را بررسی کند. و یک هفته پس از آن، سهام مزبور در بورس با قیمت پایه و شرایط واگذاری مذکور عرضه شود[iv].

این برای اولین بار است که موضوع اهلیت در مصوبه هیات واگذاری می آید، در حالی که هیچ دستورالعملی برای نحوه رسیدگی و مقرره ای در باره آن وجود نداشته است. به هرروی، فراخوان واگذاری بلوکی سهام شرکت مخابرات ایران در روز دوشنبه دوازدهم مردادماه 1388 بر روی تارنمای دولت بارگذاری می شود و از متقاضیان سهام شرکت مخابرات درخواست می کند تا تقاضای خود را به سازمان خصوصی ارائه کنند. و اعلام می دارد که مرحله نخست صلاحیت فنی، مالی و امنیتی متقاضیان مورد بررسی قرار خواهد گرفت و در صورت تایید متقاضیان به بورس اوراق بهادار جهت رقابت قیمتی معرفی خواهد شد. وی هم چنین اعلام می دارد که متقاضیان خارجی نیز می توانند تا ۲۸درصد سهام شرکت مخابرات را در اختیار بگیرند[v].

در این فراخوان برای اولین بار با مفهوم صلاحیت امنیتی خریداران مواجه می شویم و در عین حال، به صورت متناقضی اجازه تملک تا 28درصد سهام مخابرات به خارجیان نیز داده می شود. متعاقب این فراخوان، آقای حیدری کرد زنگنه در روز شانزدهم شهریور ماه 1388 اعلام می دارد که کارگروه راهبری واگذاری سهام شرکت مخابرات از دو کنسرسیوم توسعه اعتماد مبین و پیشگامان کویر یزد به عنوان متقاضیان خرید سهام مخابرات که صلاحیت شان مورد تایید قرار گرفته است. و اعلام می دارد که قرار شد این دو شرکت برای خرید بلوک 50 درصد بعلاوه یک سهم شرکت مخابرات در بورس به رقابت بپردازند.

به گفته وی ترکیب سهامداران کنسرسیوم توسعه اعتماد مبین عبارتند از شرکت توسعه اعتماد، شرکت گسترش الکترونیک مبین ایران و شرکت شهریار مهستان که بدنه اصلی این کنسرسیوم را تشکیل می دهند و هر یک از آنها نیز از شرکت های زیر مجموعه مهم و سهامداران جزء تشکیل شده اند. وی هم چنین اعلام می دارد که 12 شرکت تعاونی و 3 شرکت سرمایه گذاری بدنه اصلی کنسرسیوم پیشگامان کویر یزد را تشکیل می دهند. وی اضافه می کند که با اتمام بررسی صلاحیت متقاضیان خرید سهام مخابرات و اعلان سازمان خصوصی سازی، واگذاری 22 میلیارد و 936 میلیون سهم در سایت شرکت بورس آگهی خواهد شد که طبق مقررات بورس یک هفته پس از درج آگهی، بلوک 50 درصد به علاوه یک سهم شرکت مخابرات عرضه خواهد شد که با این حساب خریدران سهام این شرکت در روز چهارشنبه بیست و سوم شهریور 1388 در بورس به رقابت خواهند پرداخت[vi].

ولی داستان به این سادگی به پیش نرفت. در روز شنبه و یا یکشنبه نوزدهم و یا بیستم شهریور شرکت مهر اقتصاد ایرانیان جایگزین کنسرسیوم پیشگامان کویر یزد می شود. کاری صددرصد غیرقانونی. چون در این تاریخ بیش از یک ماه از مهلت خرید اسناد مزایده گذشته و شرکت های ذی صلاح برای شرکت در مزایده رسما معرفی شده اند. و هیچ گونه امکان قانونی برای ورود فرد جدید وجود نداشت و به فرض که کنسرسیوم پیشگامان اعلام انصراف می کرد، می بایست مزایده تجدید می شد. نه این که شرکت جدیدی ورود کند.

آن زمان من عضو شورای رقابت و نماینده اتاق بازرگانی ایران در شورای رقابت بودم. وقتی که از موضوع مطلع شدم، به چند دلیل رسما اعلام شکایت کردم. یکی به دلیل عدم رعایت مقررات ناظر بر مزایده و نبود شرایط رقابتی، چون اساس واگذاری مخدوش بود و می بایست لغو می شد و دیگری به دلیل واگذاری شبکه سیم مسی که بخشی از زیرساخت مخابرات بود و واگذاری آن مطابق سیاست های ابلاغی و هم چنین قانون اجرای سیاست های اصل 44 ممنوع بود. تا آنجا که خاطرم هست، برای اکثریت اعضا ابهام جدی در مورد این واگذاری وجود داشت. به هرروی، در تاریخ 5 مهرماه 1388 کنسرسیوم توسعه اعتماد مبین با خرید هر سهم به مبلغ 3409 ریال و جمعا به مبلغ هفت هزارو هشتصد میلیارد تومان در بورس به عنوان برنده معرفی می شود و بزرگترین معامله بورسی ایران تا آن تاریخ محقق می شود. 20درصد این مبلغ به صورت نقد پرداخت می گردد و ما بقی با اقساط شش ماهه هریک به مبلغ چهارصدوهشتادوچهار میلیارد تومان به مدت 8 سال تقسیط می شود.

با این وجود من از شکایت خود صرف نظر نکردم و هم چنان موضوع را پی گرفتم. مرحوم دکتر پژویان که آن زمان رییس شورای رقابت بود توضیح می داد که نهادهای امنیتی صلاحیت پیشگامان کویر یزد را رد کرده اند. و من در پاسخ می گفتم که اولا چنین مطلبی در آیین نامه واگذاری وجود ندارد. چرا که اگر خریدار در عرضه های بعدی این سهام را با قیمت های بالاتر بخواهد به اشخاص دیگری بفروشد، آیا مجدد باید موضوع صلاحیت امنیتی خریداران مورد بررسی قرار گیرد؟ اگر آری که در قرارداد چنین چیزی اساسا پیش بینی نشده و مضافا آن که در فراخوان واگذاری، امکان خرید 28درصد سهام برای خریداران خارجی پیش بینی شده است.

چه کسی اهلیت امنیتی خارجیان را بررسی کرده و یا می کند. این آشکارا یک تناقض است. من توضیح می دادم که سهام مانند هر کالای دیگر فرض کنید پرتقال است و هیچ کس اهلیت امنیتی خریدار را بررسی نمی کند. اگر این سهام برای شما حساسیت امنیتی دارد، اساسا واگذار نکنید و گرنه نمی توانید مانع ورود اشخاص به بازار معاملات سهام شوید. این مسلما مشمول حکم اختلال در بازار رقابتی است. دوم این که به فرض عبور از ایراد اول، با توجه به گذشت زمان ورود در مزایده، باید آن مزایده لغو و از نو مزایده جدیدی اعلام شود. فراتر آن که سهامدار شرکت مهر اقتصاد ایرانیان بنیاد تعاون سازمان بسیج مستضعفین است که در نهایت با سهامدار شرکت های شرکت توسعه اعتماد و شرکت شهریار مهستان که بنیاد تعاون سپاه است، هر دو به یک سازمان وابسته اند و این قابل قبول نیست. و سوم آن که باید شبکه سیم مسی که انحصار کلی برای خریدار ایجاد می کند باید از موضوع فروش خارج گردد.

این کشمکش میان ما بود تا روزی در آبان ماه 1388 مرحوم پژویان نامه ای را به امضای معاون وزیر اطلاعات آوردند و گفتند تکثیر نمی کنیم. فقط محض حصول اطمینان از این که این وزارت صلاحیت رقیب را رد کرده است رویت کنید. من دیدم که تاریخ نامه آبان ماه است. حال آن که موضوع ابلاغ عدم اهلیت در تاریخ پنجشنبه هفدهم شهریور انجام شده بود. به هرروی، شلوغ بازاری بود. من معمولا در تمام جلسه های شورای رقابت شرکت می کردم و غیبت نمی کردم. در همان ایام مجمع عمومی سازمان نظام مهندسی ساختمان که من عضو آن بود در شیراز تشکیل شد و من موفق به شرکت در جلسه شورای رقابت نشدم و در همان جلسه صحت واگذاری سهام مخابرات مورد تایید قرار می گیرد و موضوع از حیث شورای رقابت منتفی می گردد. این یک نمونه را مثال زدم تا مشخص شود داستان اقتصاد سیاسی واگذاری ها تا چه حد مهم است.

به هرروی، این واگذاری انجام شد و روزی در آذرماه 1395 اقای نصرالله جهانگرد معاون وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات در جلسه هیات وزیران شرکت کرد و گزارشی تفصیلی از عقب ماندگی مخابرات و شبکه ارتباطات ایران و عدم سرمایه گذاری در این مدت از سوی شرکت مخابرات داد. در جلسه اعلام شد که این شرکت نه تنها سرمایه گذاری لازم را در توسعه مخابرات نداشته که تعدای از اقساط خرید سهام را نیز پرداخت نکرده است. من در آن جلسه اجمالا گزارشی از نحوه واگذاری مخابرات و مباحث شورای رقابت به دولت ارائه کردم. لیکن، دولت اقای روحانی شهامت لازم برای لغو واگذاری را نداشت و به مسامحه از کنار آن گذشت. حال آن که هم اصل واگذاری غیرقانونی بود و هم خریدار به تعهدهایش عمل نکرده بود. و دولت می توانست واگذاری را لغو کند.

در همین ایام رییس وقت سازمان خصوصی سازی آقای پوری حسینی در گفت وگو با خبرگزاری فارس می گوید: رقم چک های برگشتی خریدار بلوک کنترلی سهام مخابرات ایران به حدود ۱۰۰۰میلیارد تومان رسیده است، جمع این چک ها به ۵ یا ۶ فقره رسیده که مربوط به ۲ یا ۳ قسط آخر این واگذاری بوده است. به گفته وی با توجه به عدم ایفای تعهدات خریدار و اظهار ناتوانی از پرداخت اقساط چاره ای برای سازمان خصوصی سازی برای فسخ قرارداد واگذاری مخابرات ایران (سهامی عام) باقی نماند و اکنون این واگذاری فسخ شده تلقی می شود.

وی در برابر پرسش «فارس» مبنی بر اینکه آیا امکان تداوم تملک این دارایی از سوی توسعه اعتماد مبین درصورت وصول چک وجود دارد، پاسخ داد: هم اکنون پس از طی مراحل اداری باید بلوک ۵۰درصد به علاوه یک سهم مخابرات دوباره به هیات واگذاری رفته و ضمن بررسی مجدد قیمت پایه هر سهم و ارزش گذاری این دارایی مجدد برای عرضه در بازار آگهی شود که در این زمینه به احتمال فراوان سازمان خصوصی سازی در بلوک های ۱۷ درصدی این دارایی را عرضه خواهد کرد. وی ادامه می دهد که: گرچه توسعه اعتماد مبین می تواند در صورت پاس کردن چک ها همچنان تملک خود را بر این دارایی ادامه دهد، اما برای این موضوع باید به هیات داوری مراجعه کنند[vii].

این موضوع انعکاس گسترده ای در مطبوعات و خبرگزاری های آن زمان داشت. لیکن دیری نپایید که سازمان خصوصی سازی با صدور اطلاعیه ای بقای قرارداد را تایید کرد.

به گزارش روابط عمومی سازمان خصوصی سازی؛ نظر به اینکه در خصوص اقدام این سازمان مبنی بر فسخ قرارداد واگذاری سهام بلوکی شرکت مخابرات ایران، اخباری ناقص و در برخی موارد ناصحیح و جهت دار انتشار یافته است به اطلاع می رساند: بر اساس درخواست شماره م-487-9-94 مورخ 30/9/1395 که از سوی طرف قرارداد تقدیم مقام محترم ریاست جمهوری گردیده و دستور مورخ 4/10/1395 صادره، مقرر گردیده است در صورتی که ظرف پانزده روز (پنجم الی بیستم دیماه) کلیه بدهی های طرف قرارداد پرداخت شود اقدام سازمان منتفی گردد. همچنین به موجب دستور موقت هیأت داوری موضوع ماده ‹30› قانون اجرای سیاست های کلی اصل ‹44› قانون اساسی در پرونده کلاسه 21/95/د/ﻫ مورخ 8/10/1395 که در تاریخ 12/10/1395 به این سازمان واصل شده است تا زمان رسیدگی به خواسته شرکت توسعه اعتماد مبین در خصوص فسخ قرارداد، این سازمان به طور موقت و تا رسیدگی به اصل خواسته خواهان از انتقال سهام شرکت منع شده است. بنابراین سازمان منتظر اقدام خریدار سهام برای انجام کلیه تعهدات و پرداخت تمامی دیون معوقه تا بیستم دی ماه سالجاری می باشد[viii].

نمونه دیگری که می خواهم مثال بزنم واگذاری شرکت پتروشیمی خلیج فارس است. این شرکت مالک صددرصد سهام شرکت مبین اترژی خلیج فارس بود و هنوز هم بیش از 90 سهام این شرکت را در اختیار دارد. شرکت مبین انرژی خلیج فارس به عنوان تولیدکننده سرویس های جانبی، تأمین کننده آب، برق، بخار، اکسیژن، نیتروژن و هوای فشرده و تصفیه کننده پساب های صنعتی مجتمع های پتروشیمی منطقه پارس جنوبی (عسلویه) است. زمانی که در سال 1392 مقرر بود که شرکت پتروشیمی خلیج فارس واگذار شود، موضوع در شورای رقابت طرح گردید و من از جمله کسانی بودم که با واگذاری آن با ترکیبی که شرکت داشت مخالف بودم. دلیلم هم این بود که شرکتی که بالای 40 درصد تولید پتروشیمی کشور را دارد، در یک موقعیت انحصاری قرار دارد و پیش از آن که انحصار آن بشکند، واگذاری آن خلاف قانون است. افزون بر این با توجه به اینکه صددرصد خدمات جانبی مورد نیاز تمام شرکت های پتروشیمی در عسلویه در انحصار این شرکت است، این از جهت اقتصادی به مفهوم شکل گیری انحصار عمودی است. با این واگذاری تمام شرکت های پتروشیمی وابسته به رقیب می شوند و این آشکارا خلاف است. در این ارتباط هم مکاتباتی با سازمان بورس صورت گرفت، لیکن در آخرین روزهای دولت دهم واگذاری انجام شد. اخیرا می خواندم که قیمت سرویس های جانبی به یک باره ۲۷۵درصد از سوی هلدینگ پتروشیمی خلیج فارس افزایش پیدا کرده و دست شرکت های پتروشیمی به جایی بند نیست.

بررسی این دومثال مسیر گذشته را روشن تر می کند. بار دیگر به بحث سیاست های ابلاغی اصل 44 باز گردیم؛ از جهت اقتصاد سیاسی سرنوشت این ابلاغیه چگونه تغییر کرد؟

در اقتصاد سیاسی باید به نقش ذی نفعان ذی نفوذ که کاملا حواسشان هست که چه می کنند، توجه داشت. آن ها سیاست هایی که قرار بود به قول رهبری یک انقلاب اقتصادی اساسی در ایران را شکل دهد، بدین ترتیب به نتیجه ای ضد خود بدل کردند. آن هم از طریق واگذاری انحصارات قانون و طبیعی به نهادهای عمومی ای که این فعالیت ها در اساسنامه شان ذکر نشده و قرار بود که بنگاه داری نکنند و حداکثر تا بیست در صد سهام در بازار بورس را تملک کنند. ببینید این موضوعات تا چه حد از اصل خودش دور شد و می شود.

با وجود بیان شباهت های ابلاغیه اصل 44 به مولد سازی؛ آیا باید انتظار همان سرنوشت اصل 44 را برای این ایده جدید داشته باشیم؟

از نظر من همه این داستان ها را ما در بحث مولدسازی به صورت شدیدتری خواهیم داشت. در آن جا موضوع واگذاری سهام بود که در تالار بازار بورس دستِ کم می شد قیمت آن را پیدا کرد. در این جا موضوع ملک است که هیچ قیمت مشخصی ندارد. و همه چیز به نظر کارشناس وابسته است. افزون بر این، اجازه داده شده که کاربری آنها تغییر کند. بنابراین، یک وضعیت عدم قطعیت و پرابهامی در مورد ارزش دارایی های مورد واگذاری برای همیشه وجود خواهد داشت. نگاه به مولدسازی بسیار سوداگرانه است و می تواند در برابر حقوق شهروندان قرار گیرد و موجب تخریب های محیط زیستی شدید شود. فرض این مصوبه این است که این اراضی غیر مولد هستند. پرسش این است که آیا معیار مولد بودن زمین تنها جنبه اقتصادی آن است؟ آیا جز جنبه اقتصادی، از جنبه های زیست محیطی، حقوق شهروندی، فضاهای اجتماعی، فضاهای عمومی، فضای سبز و غیره اراضی ارزش کاربری ندارند؟ اگر شما در پارک لاله تهران با این منطق ساختمان بسازید مولدتر است و یا آن که آن را به عنوان یک فضای سبز حفظ کنید؟ آیا می شود به عنوان مولدسازی در همه بوستان های تهران جای درخت ساختمان کاشت؟ پاسخ معلوم است که منفی است. نمی توان تنها با شاخص اقتصادی نسبت به کارآیی اراضی اظهار نظر کرد. مردم افزون بر ساختمان به هوای پاک و سالم و محیط زیست، خدمات با کیفیت، ترافیک روان، امنیت و سایر خدمات روبنایی نیز نیاز دارند. ولی، واقعیت این است که با این نگاه خطر در کمین است. مگر بوستان مادر را تغییر کاربری ندادند؟ مگر در شهرک غرب در قطعه زمینی که اجازه ساخت 3 طبقه ساختمان داشت به بابک زنجانی اجازه احداث برج های بلند مرتبه ندادند. آیا تغییر کاربری اراضی در شورای عالی معماری و شهرسازی و کمیسیون های ماده 5 معنایی غیر از این نوع تغییرات دارد؟

مثال دیگری می زنم. حتما اسم اطلس مال را شنیده اید. کاربری زمین اطلس مال پارکینگ بود. زیر بوستان نیاوران، در منطقه ای بسیار پرترافیک، قراربود که در قطعه زمینی پارکینگ سه طبقه ای ساخته شود. مولدسازی انجام شد و پارکینگ سه طبقه به ساختمان 19 طبقه تجاری بدل شد. این نمونه های عمل شده قبلی است که روبه روی ما قرار دارد. تا دلتان بخواهد در تهران، مشهد، تبریز، شیراز، اصفهان و سایر کلان شهرها مثال هایی برای این موضوع وجود دارد.

چون به شکل و هویت دولت در لایحه پیشنهادی ابلاغیه اصل 44 اشاره کردید، می توانیم این نقش را هم در ایده مولدسازی بررسی کنیم؟

از نظر من در این ایده هم تصویر دولت روشن است. دولتی که وظیفه اش وضع مقررات، رفاه، آسایش و ایمنی مردم است به دولت تاجر بدل می شود و همه چیز را می خواهد با پول بسنجد. مشخص است که با این دولت در مسیر درستی پیش نمی رویم. چنین دولتی می تواند روی محیط زیست، حقوق شهروندی، تغییر کاربری و ... قیمت بگذارد و حقوق شهروندی مردم را تحت عنوان مولدسازی بفروشد. اگر از جنبه اقتصاد سیاسی به این موضوع نگاه کنیم کاملا می توانیم از مولد سازی تصویر روشنی داشته باشیم. بورس بازی زمین در مقیاس های بسیار بزرگ و با حضور نهادهای قدرتمند در موقعیت های حاکمیتی. آخر و عاقبت این کار معلوم است به کجا می رسد.

یکی از موارد مورد توجه در آیین نامه مولدسازی پرداختن به موضوع تهاتر آن هم در اقتصادی تورمی است. نقد و نظر شما در باره این موضوع چیست؟

متاسفانه در این آیین نامه نوشته شده که تهاتر ممکن است. از نظر من تهاتر مترادف با احتمال فساد است. در کشوری که تورم بالای 40 درصدی حاکم است اصلا چگونه می توانید روی زمین قیمت گذاری کنید؟ تهاتر مربوط به زمانی از زندگی انسانی است که هنوز پول خلق نشده بود. معاملات تهاتری همراه با هزاران ابهام است و به هیچ وجه حتی اگر اراده ای هم برای شفاف سازی باشد امکان پذیر نیست. بنابراین به عنوان جمع بندی اگر بخواهم بگویم آخر و عاقبت مولدسازی چیست؛ می گویم به مراتب بدتر از سرنوشت قانون اصل 44 خواهد بود. مولدسازی به نحوی که تعریف شده است، هم چنان که در آغاز گفتم به مفهوم خارج سازی دارایی ها بنگاه ها از آنها و ورشکست کردن آنها و احاله کل تعهدات به دولت است. پرواضح است در شرایط اقتصادی موجود که روند سرمایه ملی کاهشی است و حتی کفاف نرخ استهلاک را هم نمی دهد و در شرایطی که بانک ها در خسک سالی منابع قرار دارند و امکان وام دهی ندارند، امکان سرمایه گذاری روی ملک و مستغلات وجود ندارد و نتیجه تنها منجر به بورس بازی زمین با اعمال نفوذ و تغییر کاربری اراضی خواهد شد. وجود مصونیت و عدم نظارت قانونی به مراتب، شرایط را بدتر خواهد کرد.

[i] https://www.farsnews.ir/news/8510190135/%D9%85%D8%AA%D9%86-%D9%83%D8%A7%D9%85%D9%84-%D9%84%D8%A7%D9%8A%D8%AD%D9%87-%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86%D9%8A-%D8%A7%D8%AC%D8%B1%D8%A7%D9%8A-%D8%B3%D9%8A%D8%A7%D8%B3%D8%AA%D9%87%D8%A7%D9%8A-%D8%A7%D8%A8%D9%84%D8%A7%D8%BA%D9%8A-%D8%A7%D8%B5%D9%84-44

[ii] یشنهادهای اصلاحی قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، انتشارات اتاق بازرگانی ایران، 1392

[iii] https://ipo.ir/%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86-%D8%A7%D8%AC%D8%B1%D8%A7%DB%8C-%D8%B3%DB%8C%D8%A7%D8%B3%D8%AA%E2%80%8C%D9%87%D8%A7%DB%8C-%DA%A9%D9%84%DB%8C-%D8%A7%D8%B5%D9%84-%D9%A4%D9%A4

[iv] https://ipo.ir/%D8%B3%D8%A7%D9%84-%D9%A1%D9%A3%D9%A8%D9%A8

[v] https://dolat.ir/detail/179575

[vi] https://dolat.ir/detail/180794

[vii] https://donya-e-eqtesad.com/%D8%A8%D8%AE%D8%B4-%D8%A8%D9%88%D8%B1%D8%B3-6/1083158-%D9%81%D8%B3%D8%AE-%D9%88%D8%A7%DA%AF%D8%B0%D8%A7%D8%B1%DB%8C-%D8%B4%D8%B1%DA%A9%D8%AA-%D9%85%D8%AE%D8%A7%D8%A8%D8%B1%D8%A7%D8%AA

[viii]https://ipo.ir/%D8%A7%D8%AE%D8%A8%D8%A7%D8%B1/%D8%A7%D8%B7%D9%84%D8%A7%D8%B9%DB%8C%D9%87-%D8%B3%D8%A7%D8%B2%D9%85%D8%A7%D9%86-%D8%AE%D8%B5%D9%88%D8%B5%DB%8C-%D8%B3%D8%A7%D8%B2%DB%8C-%D8%AF%D8%B1-%D8%AE%D8%B5%D9%88%D8%B5-%D9%81%D8%B3%D8%AE-%D9%82%D8%B1%D8%A7%D8%B1%D8%AF%D8%A7%D8%AF-%D9%88%D8%A7%DA%AF%D8%B0%D8%A7%D8%B1%DB%8C-%D8%B3%D9%87%D8%A7%D9%85-%D8%A8%D9%84%D9%88%DA%A9%DB%8C-%D8%B4%D8%B1%DA%A9%D8%AA-%D9%85%D8%AE%D8%A7%D8%A8%D8%B1%D8%A7%D8%AA-%D8%A7%DB%8C%D8%B1%D8%A7%D9%86/7956