دهه«رکود، عبرت، تجربه»|۳ عامل سرگشتگی مناطق آزاد در دهه ۹۰

به گزارش تین نیوز به نقل از تسنیم، یکی از بندهای مهم اقتصاد مقاومتی مربوط به مناطق آزاد است. به طور کلی سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی در 24 بند تشریح شده که یک بند آن به مناطق آزاد اختصاص یافته است. براساس بند 11 این سیاست ها توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه ی اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج باید در دستور کار قرار می گرفته است.

شاخص های عملکردی مناطق آزاد به گونه ای است که صادرات غیر نفتی مجموع 48 منطقه آزاد فعال ایران، سالانه حدود یک سوم کل صادرات غیرنفتی کشور به ارزش 18 میلیارد دلار بوده است. با این وجود هدفگذاری مناطق آزاد برای رسیدن به 100 میلیارد دلار صادرات غیرنفتی انجام شده بود. با این وجود به سبب مشکلات متعددی که این مناطق درگیر آن هستند، به نظر نمی رسد که چشم انداز روشنی پیش روی مناطق آزاد باشد.

برای بررسی بیشتر وضعیت مناطق آزاد و علل و عوامل عدم توسعه آنها در دهه 90 با وجود تاکیدات مشخصی که در سیاست های اقتصاد مقاومتی وجود داشت، با سه تن از کارشناسان این حوزه همراه شدیم. بر همین اساس مهران مبرهن کارشناس مناطق آزاد، ایرج حاتمی معاون اسبق اقتصادی منطقه آزاد ارس و فرزین حق دل معاون اقتصادی اسبق منطقه آزاد چابهار به بررسی اتفاقات دهه 90 پرداختند.

تفاوت قوانین و اجرا عاملی برای فرار سرمایه گذاران از مناطق آزاد در دهه 90

سوال اولیه ای که در خصوص مناطق آزاد و اقتصاد مقاومتی وجود دارد این است که چه اتفاقی رخ داد که متناسب با بندهای اقتصاد مقاومتی توسعه مناطق آزاد رخ نداد و چه عواملی مانع تحقق این هدف شدند؟

مبرهن: علل مختلفی برای عدم توفیق مناطق آزاد در دهه 90 وجود داشت. پس از دولت سازندگی بحث نقض قوانین در مناطق آزاد رخ داد. با شیبی از دولت اصلاحات این موضوع آغاز شد و امروز نیز در اوج خود قرار دارد. در بحث قوانین و مقررات نقص به خصوصی نداریم و معتقد هستیم که همین قوانین مقررات فعلی (برنامه های توسعه و ... ) باید اجرا شود.

به طور مثال در ماده 65 قانون احکام دائمی ذکر شده است که مناطق آزاد باید براساس قوانین خود اداره شوند و نهادهای اجرایی نیز باید اختیارات خود را به مدیران عامل مناطق تفویض کنند. این کار به معنای اعمال مدیریت یکپارچه است. به غیر از مقطعی در دولت سازندگی، شاهد خدشه دار شدن قوانین و مقررات و دخالت های بیرونی در مناطق آزاد بودیم. ظرف چند سال گذشته نیز مشکلات متعددی از این جنس به وجود آمد.

در واقع سرمایه گذار و فعال اقتصادی براساس قوانین و مقرراتی که توسط مجلس و دولت به تصویب رسیده بود، برای سرمایه گذاری رقبت پیدا می کرد. وقتی در صحنه اجرا شاهد خلاف آن می شد، یا سرمایه گذاری خود را ترک و یا آن را محدود می کرد. همین افراد می توانستند بهترین مبلغ برای توسعه مناطق آزاد چه داخلی و چه خارجی باشند.

سرمایه گذاران خارجی عموماً با چشم باز وارد سرمایه گذاری می شوند. در سه دهه گذشته شاهد حضور گروه های سرمایه گذاری زیادی بودیم. این گروه ها بررسی های میدانی که انجام می دادند و وقتی شاهد مشکلات در اجرای قوانین بودند، ترجیح می دادند که مناطق را ترک کنند.

ظرفیت از دست رفته مناطق آزاد برای کنترل واردات

مبرهن: تسری دخالت انواع دستگاه ها و سامانه های داخلی به مناطق آزاد مانع در جهت توسعه این مناطق بود. امروز می توانستیم از مناطق آزاد به عنوان هاب کنترل واردات استفاده کنیم. می توانستیم در این مناطق کنترل کنیم که چه کالایی نیاز به واردات دارد یا نه. اما قوانینی مانند متروکه شدن کالا را به مناطق آزاد تسری دادیم.

در بحث مالیات اگر فردی در مناطق آزاد، عوارض و جریمه ای پرداخت کرد به واسطه ماهیت این مناطق، درآمدها باید به خود آنها پرداخت شود نه آنکه این درآمدها به خزانه دولت برود. در غیر این صورت مناطق آزاد نمی توانند اقداماتی که باید انجام دهند را به سرانجام برسانند.

تشدید عملکرد منفی مناطق آزاد در ایران برخلاف جریان جهانی در دهه 90

به یکی از محورهایی که سبب شد تا مناطق آزاد نتوانند در دهه 90 پیشرفت کنند اشاره شد. با این وجود شاهد عدم توجه به ظرفیت ها و عدم توجه به قوانین بوده است به طوری که نقش قابل توجهی برای مناطق آزاد در برنامه های توسعه اقتصادی دیده نشده است. چه اتفاقی رخ داد که شاهد این بی توجهی ها بودیم؟

حاتمی: بنده 14 سال در مناطق آزاد کار کردم و نقشی هم در تدوین برنامه های توسعه داشتم. در دهه 90 تقریباً ورود به دوره بلوغ مناطق آزاد بود. سال 1372 مناطق آزاد متولد شدند. حدود 10 تا 12 سال زمان برد که این مناطق محدوده های خود را تثبیت کنند و خود را بشناسند. به همین دلیل دهه 90 بازه مهمی بود. با این وجود، به این دلیل که تقلید پیاده سازی مناطق آزاد در ایران یک تقلید بدون توجه به زیرساخت های مورد نیاز بود، با مشکلات متعددی مواجه شد.

در سال 1390، دو هزار منطقه آزاد در دنیا وجود داشت. از این تعداد 5 درصد آنها موفق بودند. سایر آنها نیز اگر موفق نبودند، منفی نیز نبودند. با این وجود هر زمان که در کشور ما آسیب شناسی انجام شده است، مناطق آزاد به جای منفعت برای اقتصاد کشور زیان داشته اند. در حقیقت آمدیم و یک الگو اقتصادی را در کشور پیاده کردیم که زیرساخت های آن در کشور فراهم نبود، امروز هم زیرساخت های آن فراهم نشده است.

سه عامل عقب ماندن مناطق آزاد از توسعه اقتصادی

حاتمی: سه دلیل بسیار مهم برای ناموفق بودن عملکرد مناطق آزاد وجود دارد. یک مورد خدشه دار شدن ماهیت حقوقی مناطق آزاد است. در ماده 5 قانون اداره مناطق آزاد ذکر شده است که مناطق آزاد ماهیت مستقل دارند و تحت نظر سه قانون اداره می شوند. اول قانون چگونگی اداره کرد مناطق آزاد است. قانون دوم نیز اساسنامه مناطق آزاد است. همچنین گفته شده است که اگر موضوعی پیش آمده است که در دو مورد قبل تعیین تکلیف نشده بود، از قانون تجارت پیروی می شود.

این در حالی است که نهادها نه این قانون را به رسمیت می شناسند نه اجازه اجرای آن را می دهند. هر روز نیز قوانین کشوری را به مناطق آزاد تسری می دهند. مناطق آزاد در حقیقت باید آزمایشگاهی می بودند که اصلاح برخی قوانین معیوب کشوری در آنها آزمایش شود و سپس به سرزمین اصلی تسری پیدا کند اما امروز شاهد هستیم قوانین معیوب سرزمینی را به مناطق آزاد تسری می دهند.

یکی از شاخص های مناطق آزاد در دنیا معافیت های مالیاتی است. مهمترین ویژگی مناطق آزاد اما کوتاهی و سادگی فرآیندها، نبود دیوان سالاری و شفافیت است اما این موضوع در مناطق آزاد ما وجود ندارد و فرآیندها هر روز پیچیده تر می شود. به طور مثال اگر کسی در کشور فسادی مرتکب می شود، می آیند قوانین مناطق آزاد را پیچیده تر می کنند. مگر حجم مناطق آزاد چقدر است که شما می آیید 9 درصد مالیات ارزش افزوده را در آن اعمال می کنید. همان مزیتی که برای مناطق آزاد وجود داشته نیز به این ترتیب از بین رفته است.

مزیت اقتصاد ایران به ارزانی نیروی کار و ارزانی انرژی است. نیروی کار ارزان وجود دارد اما بدون مهارت است. بنابراین تنها مزیت انرژی باقی می ماند که به واسطه هدفمندسازی یارانه ها همان هم هر روز گران تر می شود. از سوی دیگر مالیات نیز اعمال می شود. به این ترتیب مزیت قیمت تمام شده پایین تر که در بازارهای خارجی رقابت ایجاد می کند را از دست می دهیم.

به ما گفته می شد که قوانین و مقرراتی را در مناطق آزاد تصویب کنید که مزیت رقابتی شما را از بین نبرد. امروز اختیار مناطق را به کسانی داده ایم که هر روز مزیت رقابتی آنها را از بین می برند. عموماً مناطق آزاد در نقاط دور افتاده قرار دارند، به طور مثال منطقه آزاد چابهار دو هزار کیلومتر با نزدیکترین شهر یک میلیون نفری فاصله دارد.

اگر امتیازات اقتصادی را در چنین منطقه ای در نظر نگیرید، چه کسی می رود در آنجا سرمایه گذاری کند؟ منطقه آزاد نیز مشکلاتی از نظر دسترسی دارد. در منطقه آزاد قشم نیز چند سال است از ساخت پل صحبت می کنیم. ما در مورد مناطقی دور از مرکز صحبت می کنیم که سرمایه گذاری در آنها هزینه های متعددی به واسطه دوری از مرکز ایجاد می کند. حداقل باید امتیازاتی در نظر بگریم که این هزینه ها را جبران کند.

شهرهای جدید ایران در دوره ای با رکود مواجه شدند به این دلیل که هزینه زندگی در آنها بسیار زیاد است. فرد به دلیل مشکلات مالی قصد داشته است که برود آنجا زندگی کند اما می بیند که اگر در مرکز شهر زندگی کند هزینه هایش کمتر است. امروز به سبب افزایش هزینه ها در مناطق آزاد، به دلیل اقدامات دولت، هر کسی در مناطق آزاد سرمایه گذاری کرده است به دنبال بازگشت به سرزمین اصلی است.

بلاتکلیفی مناطق آزاد در سایه بی توجهی در برنامه های توسعه ای

حاتمی: دومین محوری که سبب بروز مشکلات اساسی برای مناطق آزاد شده است، فقدان ماموریت مستند به برنامه های بالادست اقتصادی کشور است. به عبارت دیگر هیچ ماموریتی برای مناطق آزاد در برنامه های بالادستی در نظر گرفته نشده است. سهم مناطق از تولید، صادرات، اشتغال و جذب سرمایه های خارجی مشخص نیست. در چنین شرایطی چگونه می خواهید مناطق آزاد را ارزیابی کنید؟ به طور مثال در ترکیه گفته شده است که 27 درصد تولید ناخالص داخلی کشور ترکیه را باید مناطق آزاد تولید کنند. در دل این عدد هدفگذاری تولید، صادرات و اشتغال انجام شده است.

در برنامه توسعه هفتم رشد 8 درصدی هدف گذاری شده است اما چند درصد آن بر عهده مناطق آزاد قرار گرفته است؟ یا آنکه گفته شده است که ترانزیت به 50 میلیون تن برسد اما باز هم سهمی برای مناطق آزاد در نظر گرفته نشده است. 15 منطقه آزاد در مبادی ورودی کشور هستند. هر ترانزیتی که رخ دهد باید از این مناطق رخ دهد. در کل 35 مبادی ورودی داریم که 15 مورد آنها منطقه آزاد است.

جالب اینجا است که کمیته راه اندازی ترانزیت شکل گرفته است اما دبیرخانه مناطق آزاد در آن عضویت ندارد. ادرات دیگر باید تصمیم بگیرند که ترانزیت چگونه رشد کند اما بازیگر اصلی آن که مناطق آزاد هستند در آن حضور ندارد. وقتی اهداف و ماموریت های شاخص دار کمی برای مناطق آزاد وجود ندارد، دولت نیز نمی تواند به همین دلیل از آنها مطالبه ای انجام دهد. مدیران عامل مناطق نیز معمولاً سیاسی هستند. کار خاصی انجام نمی دهند و پس دوره خودشان نیز می روند.

مخالفت دولت با حذف عوارض ورود کامیون های خارجی به مناطق آزاد به دلیل کاهش درآمد در کوتاه مدت

 در سیاست های اقتصاد مقاومتی بندی با این درجه اهمیت در نظر گرفته شده است، چرا با وجود این بند سهمی برای مناطق آزاد در برنامه های بالادستی کشور در نظر گرفته نشد، یا پیگیری لازم در این زمینه انجام شده است؟

حاتمی: بنده مسئول سند توسعه مناطق آزاد بودم. در برنامه ششم مواردی را نوشتیم و پیشنهاد دادیم که موارد متعددی را در نظر بگیرد. یکی از پیشنهادات برای درج در برنامه ششم این بود که عوارض ورود کامیون های خارجی به مناطق آزاد را حذف کنیم. اگر یک کامیون از ارمنستان به ارس می آمد باید 860 دلار اقدام متقابل پرداخت می کرد.

این رقم مستقیماً بر روی هزینه تمام شده کالا اثر می گذاشت.اگر این عوارض برداشته می شد، کامیون بار خود را در ارس پیاده می کرد و کامیون ایرانی کالا را حمل می کرد. این اقدام سبب می شد که بار برای کامیون دار ایرانی زیاد شود و برهمین اساس این افراد توانمندتر شوند. به این ترتیب امکان نوسازی ناوگان نیز به وجود می آمد. با وجود چنین راهکاری، ما امروز اقدام به دادن وام 4 میلیارد تومانی برای نوسازی ناوگان می کنیم برای کامیونداری که به اندزه کافی کار برای پرداخت اقساط همان وام را ندارد.

با این پیشنهاد به دلیل اینکه گفتند باعث کاهش درآمدهای دولت می شود مخالفت کردند. دید آنها کوتاه مدت بود. شاید تا یکسال درآمدهای دولت پایین می آمد اما نمی توان درجا برنده شد و برای برنده شدن شما باید هزینه بدهید. خود ارمنستان چنین اقدامی انجام داده است.

سیاست گذاری ای که به نفع واردات در مناطق آزاد تمام شد

حاتمی: سیاست هایی که برای مناطق آزاد در نظر گرفتیم در ضدیت با توسعه هستند و بعضاً مصرف گرایی را تبلیغ می کنند. در قانون مالیاتی جدید می گویند یک کالایی واردات کن، بر روی آن یک ارزش افزوده جدید ایجاد کن و سپس به اندازه ارزش افزوده ای که ایجاد کردید معاف از مالیات هستید. به جای آن می توانستیم بگوییم که هر کسی تولیدی در مناطق آزاد انجام دهد، به اندازه صادراتش از عوارض خرده فروشی معاف خواهد شد.

ما سرقیف را به سمت اقتصاد ملی برگرداندیم و بعد می گوییم چرا مناطق آزاد به سمت واردات رفته اند. جریان را قوانین و مقررات هدایت می کنند. البته انجام این کار در مورد کالاهای استراتژیک مانند برنج که تولید داخلی آن کمتر از نیاز کشور است مانعی ندارد اما نباید چنین رویه ای عمومیت پیدا می کرد.

صرف درآمدهای مناطق آزاد برای مصارف غیرمرتبط در برابر عوارض بیشتر برای سرمایه گذار

حاتمی: سومین چالشی که برای مناطق آزاد به وجود آمده است، انحراف از ماموریت های اقتصادی است. مناطق آزاد ماموریت اجتماعی پیدا کردند و خاصیت محرومیت زدایی دارند. در حال حاضر مناطق آزاد درگیر شهرداری و دهیار و موارد مشابه هستند. این اتفاق از دهه 90 آغاز شد.

به طور مثال در ماکو، کل درآمد منطقه آزاد این منطقه که نوپا هم هست را برای شهر اختصاص می دهند. این اقدام به واسطه استنباط غلط از بند یک قانون که به عمران منطقه ای اشاره می کند، رخ می دهد. منظور از این بند فعالسازی اقتصادی و توانمندسازی جوامع محلی بود نه آنکه درآمد مناطق آزاد در این نقاط خرج شود.

اعتبارات باید برای توسعه اقتصادی و زیرساختی هزینه شود نه آنکه به جای ساخت نیروگاه و شهرک صنعتی صرف هزینه ساخت پارک شود. به دلیل اینکه مناطق آزاد به واسطه این هزینه کم می آورند عوارض سرمایه گذار و فعال اقتصادی را افزایش می دهند. قانونی آمده بود که عوارض مناطق آزاد 0 تا 6 درصد باشد. این عدد هم مبتنی بر قوانین جهانی بود. اما امروز می بینیم که گمرک منطقه آزاد یک عوارض 40 درصدی را برای یک کالا در نظر می گیرد چرا که می گوید عوارض برای ورود به سرزمین اصلی 100 درصد است در نتیجه 40 درصد رقم خوبی است.

این فرد نمی داند با این کار چه بلایی سر تولید می آورد. چنین مواردی نظام حقوقی مناطق آزاد را به هم می ریزد و به همین دلیل دیگر کاری از دست آنها برنمی آید.

انباشت سرمایه عاملی است که برای سرمایه گذار جذابیت ایجاد می کند. وظیفه دولت در مناطق اقتصادی فراهم کردن شرایط انباشت سرمایه است. اگر سرمایه گذار به مناطق نرود رانتخوار می رود. این کار سه گام دارد. گام اول افزایش بهره وری نیروی کار، دوم تولید محیط مناسب و سوم دانش بنیان کردن تولید است. مناطق آزاد نه برنامه ای برای بهره وری نیروی کار دارند و نه سرمایه برای بهبود محیط تولید. تنها یک شاخه از دانشگاه های دچار مشکل کشور را آمده اند در مناطق آزاد دایر کردند.

ماجرای افزایش فشار بر مناطق آزاد پس از بررسی پرونده بابک زنجانی

با توجه به مشکلاتی که پس از گذشت این سال ها به وجود آمده است، آیا مشکلی در زمینه قوانین وجود داشته و نیازی به تغییر آن احساس می شود؟ 

حق دل: در دولت پنجم و ششم که مناطق آزاد به وجود آمد، بیشترین پشتیبانی را نیز داشتند. سه منطقه آزاد اولیه کیش، قشم و چابهار از سال 1369 پایه ریزی شدند و سال 1371 قانون مصوب شد. سه سال پیش از آن این مناطق با حکم مستقیم رئیس جمهور کار می کردند. اوج کارهای انجام شده در همان زمان در این مناطق انجام شد وپس از آن پیشرفت چندانی نداشتیم.

به گواهی خارجی هایی در کنگره های مناطق آزاد شرکت می کردند بعضاً از قانون مناطق آزاد ما کپی برداری می شد. قانون مناطق آزاد ما یکی از بهترین قوانین مناطق آزاد در دنیا است. اما این قانون از همان ابتدا تا امروز بیش از 30 تا 40 درصد آن اجرا نشده است. البته امروز این نسبت کمتر نیز شده است.

این قانون یک قانون خاص است و قرار نبود تا قوانین موضوعه کشور بر آنها حاکم شود. ماده 5 قانون می گوید که این مناطق منحصراً براساس قوانین خود باید اداره شوند. اگر این قانون اشکال دارد، قانون را تغییر دهید. به عنوان یک مدیر منطقه آزاد ملزم هستم تا قوانین را رعایت کنم، در غیر این صورت سازمان بازرسی باید برخورد کند. اما چنین اتفاقی رخ نمی دهد.

در ماده 65 قانون احکام دائمی مجدداً بر اجرای قوانین و مقررات قبلی مناطق آزاد تاکید کرد. با وجود تمام زمینه های قانونی نه به قانون مصوب مجلس توجه شد نه به تایید شورای نگهبان و نه به جامعیت این بحث. مناطق آزاد را از کشورهای پیشرفته کپی کردیم و شاید در کشور ما جواب نمی دهد. اگر چنین است حذفشان کنیم. اگر سکوی واردات و فرار مالیاتی و شرکت های متخلف هستند هم حذفشان کنیم. مناطق آزاد فرزند ناخلف دولت هستند و مهم ترین دشمن آنها نیز خود دولت است.

زمان بررسی پرونده آقای بابک زنجانی آمدند به مناطق آزاد کیش و قشم فشار آوردند چرا که بیش از 100 شرکت ثبت کرده بود. این در حالی بود که بیش از 300 شرکت را در درون کشور ثبت کرده بود. در مناطق آزاد بجز کالاهای ممنوعه مانند اسلحه و مشروبات الکلی سایر موارد آزاد است.

چگونگی تغییر مسیر ورود کالاها از مسیر رسمی به قاچاق/ هر کالای قاچاقی را که بخواهید یک هفته ای در تهران تحویل می دهند

حق دل:  زمانی در دهه 90 با قاچاق چیانی که پوشاک و لوازم آرایشی حمل می کردند صحبت کردیم و گفتیم چرا از این مسیر کار خود را انجام می دهند در حالی که می توانند از طریق مناطق آزاد کار خود را انجام دهند و برگ سبز گمرکی نیز بگیرند. اگر کالا از این مسیر می آمد و استاندار نداشت مرجوع می شد.

یک خط مجزایی برای آنها در نظر گرفتیم و می آمدند کالای خود را بدون مشکل ترخیص می کردند. نیاز به کالاهای گروه 4 در کشور وجود دارد. نمی توان افراد را مجبور کرد که مارک های خاص لباس را بخرند. در بازارهای تهران بگویید بهترین تلوزیون سونی را می خواهید، هفته بعد به شما تحویل می دهند. جلوی منطقه آزاد قشم گرفته شده است اما از سوی دیگر روستای گچین پیشرفت کرده و هر کالایی را که بخواهید می توانید بخرید و تهران تحویل بگیرید. موارد دیگری در استان های دیگر نیز وجود دارد.

آمده ایم مناطق آزاد را متهم به قاچاق کردیم اما آیا تا کنون رفته ایم با امارات برخورد کنیم که چرا جنس قاچاق از این کشور می آید. مناطق آزاد در گستره سیاسی و جغرافیایی کشور هستند اما طبق قانون مناطق آزاد خارج از مرزهای بازرگانی گمرکی هستند. در نتیجه رویه گمرکی که در خصوص آنها داریم باید به مانند یک کشور خارجی باشد.

حال شما به یک استانداری بگویید که منطقه آزاد از محدوده شما خارج است. این موضوع را نمی پذیرند. علت نگرش منفی استانداران به مناطق آزاد نیز همین است. به همین دلیل نیز مشکلات متعددی پیش روی مناطق آزاد به وجود می آید. پل خلیج فارس از سال 1351 مصوب شده و ساخت آن در دولت قبل متوقف شد اما در دولت جدید روند اجرای آن مجدداً آغاز شده است. به محض اینکه رئیس جمهور آمد و گفت که از منطقه آزاد قشم حمایت شود، آمدند و دیوار کشی کردند تا نتوان بهره برداری مناسبی در آینده از پل خلیج فارس توسط منطقه آزاد انجام شود.