توسعه‌ حمل‌ونقل‌ ریلی‌ با‌ کدام ‌ابزار‌ محقق‌ می‌شود؟

مجید بابایی*: باگذشت نزدیک بــه یک ونیم دهــه از شــروع برنامه‌های خصوصی‌سـازی در حمل‌ونقل ریلی کشور انتظار می‌رود چارچوب همکاری‌های مشترک دولت و بخش خصوصی از انسجام و قدرت لازم به‌منظور طرح مسائل فی‌مابین برخوردار باشد.

تصویب قانون دسترسی آزاد به شــبکه ریلی در سال 1384 و پس از آن با تأخیر چندساله تصویب اغلب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مربوطه (هرچند تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها به‌طور کاملاً یک‌طرفه و بدون مشــارکت بخش خصوصی انجام‌شده است) طبیعتاً می‌بایستی تاکنون زمینه لازم جهت درک مشترک و تعامل حداکثری بین ذینفعان حمل‌ونقل ریلی را فراهم کرده باشد.

بیش از یک دهه تجربه خصوصی‌سازی که حداقل عمر سه دولت نهم، دهم و یازدهم را در بر گرفته‌ اســت این انتظار را ایجاد کرده که بازیگران دولتی و خصوصی در عرصــه حمل‌ونقل ریلی حداقل پیرامون اصول اولیه همکاری‌های مشــترک تجاری به رویکرد و دیدگاه یکسانی رسیده باشند. اینکه تحقق منافع خود را در تأمین منافع طرف دیگر بدانند، اینکه با شروع دوران خصوصی‌سازی حاکمیت مطلق دولت نیز به پایان رسیده است و منافع همه ذینفعان می‌بایستی محترم شمرده شــود و اینکه توسعه حمل‌ونقل ریلی مستلزم ایجاد چنین تفاهم و همکاری مشترکی بین دولت و بخش خصوصی است.

اما آنچه در بیش از یک دهه خصوصی‌سازی حمل‌ونقل ریلی در عمل رخ داده است نشان از عدم انسجام لازم و عدم شکل‌گیری آن گفتمان مشــترک بین دولت و بخش خصوصی اســت و نتیجه اینکه در وهله اول نقصان در عملکرد کلان بخش‌ ریلی کاملاً قابل مشاهده اســت. به‌طوری که طی این سال‌ها حاکی از تغییرات نه‌چندان مطلوب در میزان جابجایی بار و مسافر بوده و حتی در مقاطعی نیز کاهش سهم بخش ریلی را در پی داشته است. همچنین عدم تقویت بخش خصوصی ریلی و عدم تمایل جدی او در سرمایه‌گذاری‌های جدید را بایستی به‌حساب همان ضعف در گفتمان و نقصان در درک صحیح از الزامات خصوصی‌سازی در حمل‌ونقل ریلی کشور گذاشت.

اما سؤالی که بایستی امروز به آن هوشمندانه پاسخ داد ریشه‌های این عدم انسجام و علل ضعف در گفتمان بین دولت و بخش خصوصی است. باید این وضعیت به‌درستی عارضه‌یابی شود و نقش هر یک از عوامل در شکل‌گیری این سطح نازل از تعامل دولت و بخش خصوصی تعیین گردد. در اینجا می‌توان به بخشی از این عوامل اشاره کرد:

- اقتصاد بیمار حمل‌ونقل خود زمینه بروز عدم اعتماد است: آنجا که با اتخاذ سیاســت‌هایی نادرست توان و مزیت‌های رقابتی بخش ریلی تضعیف می‌شود و در مقابل، بخش رقیب از حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم و پنهان و آشکار دولت برخوردار می‌شود. دریافت نامتوازن حق دسترسی از بخش ریلی و جاده‌ای و یارانه پنهان چند برابری سوخت ارزان به بخش جاده از این دست سیاست‌ها است. چنین رویکردی فشار رقابت را بر شرکت‌های ریلی دوچندان کرده و عملاً کسب حاشیه ســود منطقی را تحت‌الشعاع خود قرار داده است و چون شرکت راه‌آهن نیز به‌واسطه همین درآمد حق دسترسی می‌تواند هزینه‌های خود را پوشــش دهد در نتیجه بســتر تفاهم مشترک را تضعیف می‌کند. هرچند در سال‌های اولیه دولت یازدهم سیاست کاهش تعرفه دسترسی به شبکه ریلی اتخاذ شد اما به دلیل عدم تأمین منابع مالی لازم از سوی دولت در سال‌های بعد، از سرعت این روند کاسته شده است.

- اجرای ناقص مدل خصوصی‌سازی در حمل‌ونقل ریلی: از همان ابتدای برنامه خصوصی‌سازی در سال 84مکرراً به مسئولین و مدیران بخش دولتی گوشزد شده است که مرز و حدود مسئولیت‌های دولت و بخش خصوصی باید تعیین شود. آن‌طور که برابر ماده  8 آیین‌نامه اجرایی سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در فعالیت‌های راه و راه‌آهن تعیین شده است بخــش عمده فعالیت‌هایی که هم‌اکنون دولت در بخش ریلی بر عهده دارد باید به بخش خصوصی واگذار می‌شد. عدم تمکین دولت در اجرای این آئین‌نامه شــرایطی را مهیا کرده تا عملاً بخش خصوصی توان و امکان اداره بهره‌ور دارایی‌های خود را نداشته باشد. شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی به‌ویژه در بخش باری عملاً به مجموعــه‌های تدارکاتچی برای تأمین ناوگان و ادوات آن تبدیل ‌شده‌اند و نقشی مؤثر در سیر و حرکت بهینه قطارها، نظارت فنی بر عملکرد ناوگان در ایستگاه‌های مسیر و توزیع بهینــه واگن به مراکز بارگیری و تخلیه ندارند از مهم‌ترین حوزه‌های قابل واگذاری که همچنان در اختیار دولت قرار دارد می‌توان به عدم واگذاری حدود 70درصد لکوموتیوهای فعال در شبکه ریلی که در مالکیت شرکت راه‌آهن است اشاره کرد. همچنین در بخش ترافیک و سیر و حرکت نیز به شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی هیچ‌گونه مسئولیتی تاکنون واگذار نشده است.

- حضــور کم‌رنگ بخش خصوصی در فرآیند سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری: علی‌رغم اینکه سابقه تشکیل انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی و خدمات وابســته به بیش از 15سال قبل باز‌می‌گردد اما انجمن در طول این سال‌ها نقش پررنگی در شکل‌گیری سیاست‌ها و اتخاذ تصمیمات اثرگذار بر حمل‌ونقل ریلی نداشته است. درحالی‌که نام انجمن به‌عنوان نماینده بخش خصوصی در معدود مواردی از قوانین، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب بخش ریلی ذکر شده است اما شرایط به نحوی رقم خورده که هیچ‌گاه حضوری تأثیرگذار در تصمیمات بخش ریلی نداشته است. به نظر می‌رسد این عدم حضور بخش خصوصی در فرآیند سیاست‌گذاری حاصل همان نگاه از بالای دولت اســت به خصوصی‌سازی و اینکه بخش خصوصی را هنوز شریک تجاری خود نمی‌پندارد و یا حداقل بین گفتارها و رفتارها از این حیث فاصله بسیار است.

- حفظ امنیت شــبکه ریلی، ناوگان و محمولات واگن‌ها بر عهده دولت است: برابر تبصره 3 ذیل ماده 8 قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی مسئولیت حفظ و نگهداری ناوگان و تأمین سلامت سیر آنان با شرکت راه‌آهن است. موارد بسیاری مبنی بر وارد آمدن خسارت به ناوگان شرکت‌های ریلی ناشی از سوء عملکرد عوامل شرکت راه‌آهن وجود دارد که علی‌رغم احراز آن به‌موقع مورد رســیدگی قرار نمی‌گیرد و هزینه‌های شرکت‌های ریلی را افزایش می‌دهد. همچنین سرقت از محمولات واگن‌های شرکت‌های ریلی در طول سیر در شبکه از موضوعاتی است که به‌دفعات اعلام شده اما مورد رسیدگی قرار نمی‌گیرند. جای تعجب دارد که حتی از پتانســیل قراردادهای شرکت راه‌آهن با صنعت بیمه هم در جهت پرداخت خسارات وارده به ناوگان و دارایی‌های بخش خصوصی به نحو مناســبی استفاده نمی‌شود.

- عدم تلاش جدی دولت در بالفعل شــدن ظرفیت‌های قانونی مرتبط با بخش ریلی: علی‌رغم وجود ظرفیت‌های قانونی مناســبی که برای توســعه بخش ریلی در نظر گرفته شده است لکن عملیاتی شدن این ظرفیت‌ها مستلزم پیگیری مجدانه شرکت راه‌آهن است که معمولاً از این ظرفیت‌ها در زمان خود استفاده لازم به عمل نمی‌آید. به‌عنوان نمونه می‌توان به اجرای ناقص بند (ب) ماده 52قانون برنامه ششم توسعه در خصوص حذف مالیات بر ارزش‌افزوده خدمات بخش ریلی و محاسبه آن با نرخ صفر اشاره کرد که با گذشت نیمی از سال اول برنامه ششم هنوز به نحو درستی اجرا نشده است و عملاً قانونی که می‌توانست کمک شایانی به ارتقاء توان رقابتی بخش ریلی نماید، با اجرای ناقص آن تبدیل به مرکز هزینه جدیدی برای شرکت‌های ریلی شده است.

- نهاد تنظیم مقررات ریلی همچنــان مهم‌ترین حلقه مفقوده خصوصی‌سازی در بخش ریلی است: با وجود اینکه اهمیت حضور چنیــن نهادی در ارتقاء کمی و کیفی تعامل دولت و بخش خصوصی کاملاً روشن است و از طرفی بستر قانونی برای تشکیل نهاد تنظیم مقررات ریلی در کشــور مهیا است لکن هیچ‌کدام از دولت‌های نهم، دهم و یازدهم از تشــکیل این نهاد استقبال نکرده‌اند و عملاً دست دولت را در اعمال سیاست‌های مورد علاقه‌اش در بخش ریلی باز گذاشــته‌اند. خلأ این نهاد رگلاتوری عاملی است برای تقویت فضای عدم اطمینان که خود زمینه‌ساز ضعف در تعاملات و همکاری غیرسازنده دولت و بخش خصوصی است.

در مجموع به نظر می‌رسد برای برون‌رفت از این حلقه معیوب و بازگرداندن فرآیند خصوصی‌سازی بخش ریلی به مدار و طریق درست خود، نیازمند تغییر اساســی در نوع نگاه به امر خصوصی‌سازی هستیم. حال که خوشبختانه برنامه‌های دولت دوازدهم در راستای جهش و توسعه اساسی در شاخص‌های بخش ریلی کشور است، لازم اســت با عارضه‌یابی و بازنگری در رویه‌های ناکارآمد سالیان اخیر و اتخاذ ســازوکارهای تجربه شده بین‌المللی بستر لازم جهت افزایش اعتماد در میان فعــالان بخش ریلی را فراهم آوریم.

البته این اصلاح و رفرم دوسویه است که یک سر آن نیز بنگاه‌های خصوصی هستند. طبیعتاً در این بخش نیز باید تغییرات و اصلاحات ساختاری اساسی متناسب با ویژگی‌های کسب‌وکارهای امروز صورت گیرد. توجه بیشــتر بنگاه‌های ریلی به امر نوآوری با سرمایه‌گذاری متناسب در تحقیق و توسعه، اصلاح ساختار تشکیل شرکت‌های ریلی با توجه به میزان بهینه سایز و اندازه بنگاه‌های ریلی و تلاش در جهت ارتقاء علمی ســرمایه‌های انسانی از جمله موضوعاتی است که باید بیش از گذشته موردتوجه شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی قرار گیرد . «انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی و خدمات وابسته» در این برهه زمانی می‌تواند نقشی سازنده در ایجاد انسجام فی‌مابین و هر چه بهتر گره زدن منافع دولت و بخش خصوصی متقبل شود. انجمن به‌عنوان شاکله شرکت‌ها و بنگاه‌های خصوصی ریلی پذیرفته است که تأمین منافع صنفی در تحقق منافع ملی و بالعکس، متبلور خواهد شد و انتظار می‌رود دولت نیز این تغییر پارادایم در نوع همکاری دولتی و خصوصی را بپذیرد و در عمل نیز به آن متعهد باشد.

*دبیر انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی و خدمات وابسته

منبع: دوماهنامه ندای حمل‌ونقل ریلی، نشریه انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی و خدمات وابسته