تهران نقشه راه ندارد؛ اداره پایتخت بدون برنامه

اگر کشور درگیر جنگ نبود این روزها مدیران شهری دوره هفتم درحال بررسی و تصویب برنامه چهارساله پنجم بودند، اما عمر مدیریت شهری ششم درحالی تمدید شده که برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران به پایان رسیده است. برنامه ای تازه برای اداره شهر هنوز تصویب نشده و زمان برگزاری انتخابات شوراها و شکل گیری دوره هفتم مدیریت شهری نیز در ابهام قرار دارد. در همین حال بسیاری از احکام برنامه قبلی هنوز به نتیجه نرسیده اند و جنگ و تخریب واحدهای مسکونی و نیاز به اسکان موقت و تغییر اولویت های مدیریت شهری بخشی از منابع و ظرفیت شهرداری را از مسیر پیش بینی شده برنامه خارج کرده است.

در سال هایی که برنامه های پنج ساله به عنوان سند اصلی اداره شهر تدوین شده اند یک مشکل قدیمی بارها تکرار شده است. بخش قابل توجهی از احکام این برنامه ها در پایان دوره محقق نشده اند. پژوهش های انجام شده درباره میزان تحقق برنامه های پنج ساله تهران نشان می دهد تحقق واقعی این برنامه ها در دوره های مختلف عموما پایین بوده و در بسیاری از موارد به کمتر از ۴۰ درصد رسیده است.

آیا باید همچنان همان الگوی برنامه های ثابت چهارساله را ادامه داد یا باید به سمت نظامی رفت که در آن برنامه افق بلندمدت داشته باشد اما در طول مسیر امکان اصلاح و بازنگری نیز وجود داشته باشد.

آریا زند: برنامه پنج ساله نباید پنج سال دست نخورده بماند

امیر آریا زند قائم مقام معاونت برنامه ریزی و توسعه شهری شهرداری تهران در دوره پنجم مدیریت شهری تهران معتقد است مشکل فقط در اجرای برنامه ها نیست و خود الگوی برنامه ریزی نیز نیازمند بازنگری است.

از نگاه او برنامه های شهری باید از الگوی ثابت و غیرقابل تغییر فاصله بگیرند و به سمت برنامه های راهبردی و «غلطان» حرکت کنند. برنامه هایی که افق میان مدت و بلندمدت دارند اما در طول اجرا بسته نمی مانند.

آریازند معتقد است در یک برنامه پنج ساله غلطان می توان در سال دوم با توجه به تحولات جدید برنامه پنج سال آینده را بازنگری کرد. اصل برنامه و اهداف کلان حفظ می شوند اما احکام و مسیر اجرا می تواند با واقعیت های تازه تطبیق پیدا کند.

او می گوید در بسیاری از نقاط جهان برنامه ریزی جامع و بلندمدت به شکل کلاسیک جای خود را به برنامه ریزی های اقتضایی داده است. به این معنا که برنامه همچنان افق بلندمدت دارد اما خود را در برابر تغییرات قفل نمی کند.

برای تهران این موضوع اهمیت بیشتری دارد. کرونا و بحران های اقتصادی و جنگ نشان داده اند که یک رخداد می تواند در مدت کوتاهی اولویت های شهر را تغییر دهد. حمل ونقل و ترافیک و منابع مالی و خدمات شهری و اسکان شهروندان می توانند تحت تأثیر یک بحران مسیر متفاوتی پیدا کنند.

به گفته آریازند اگر از ابتدا سازوکار بازنگری در برنامه پیش بینی شده باشد همان مجموعه ای که برنامه را تدوین کرده است می تواند در مواجهه با تحولات جدید دوباره گرد هم بیاید و بدون کنار گذاشتن اصول اصلی احکام برنامه را متناسب با شرایط روز اصلاح کند.

او تأکید دارد که برنامه ریزی سالانه می تواند برای ارزیابی و اصلاح مسیر مورد استفاده قرار گیرد اما نمی تواند جایگزین افق بلندمدت شود.

به گفته او تهران از نظر ظرفیت سرزمینی و جمعیتی و اقتصادی از مقیاس یک شهر معمولی فراتر رفته است. بنابراین نمی توان چنین شهری را فقط بر اساس مسائل روزمره اداره کرد. منطق برنامه ریزی روشن است. ابتدا باید وضع موجود شناخته شود. سپس وضعیت مطلوب ترسیم شود و مسیر حرکت از وضع موجود به وضعیت مطلوب مشخص شود. این مسیر را نمی توان هر سال از صفر طراحی کرد.

تجربه برنامه سوم توسعه شهر تهران از نگاه آریازند نمونه ای از تلاش برای ایجاد چنین ساختاری بود. مطالعات این برنامه از سال ۱۳۹۶ آغاز شد. در سال ۱۳۹۷ تکمیل شد و در ابتدای سال ۱۳۹۸ به تصویب شورای شهر رسید.

در این برنامه وظایف ۴۳ سازمان و شرکت و ۲۲ منطقه و ۱۲۳ ناحیه و ۹ معاونت شهرداری تهران مشخص شده بود. از توسعه زیرساخت فیبر نوری و مدیریت پسماند تا جذب نیرو و آموزش در سازمان آتش نشانی و برنامه ریزی برای بازنشستگی رانندگان شرکت واحد و اجرای پروژه های عمرانی برای مجموعه های مختلف وظایف مشخصی تعیین شده بود.

آریازند معتقد است: «در برنامه سوم تلاش شده بود سازوکاری برای آینده پژوهی و پایش مستمر ایجاد شود. دبیرخانه آینده پژوهی و بررسی سناریوهای مختلف درباره آینده شهر در نظر گرفته شده بود. در کنار آن دبیرخانه دائمی پایش و ارزیابی و اجرای احکام برنامه نیز پیش بینی شده بود تا اجرای برنامه فقط در پایان دوره ارزیابی نشود. هدف این بود که اگر شرایط شهر تغییر کرد امکان اصلاح برنامه در طول مسیر وجود داشته باشد.»

در واقع پیشنهاد آریازند ترکیبی از دو نیاز است. تهران به افق بلندمدت نیاز دارد اما این افق نباید به برنامه ای تبدیل شود که پنج سال بدون توجه به تغییرات دست نخورده باقی بماند.

شهری که برنامه اش تمام شده اما برنامه تازه ای ندارد

تهران اما پیش از آنکه درباره مدل جدید برنامه ریزی تصمیم بگیرد با یک خلأ برنامه ای روبه رو شده است.برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران برای سال های ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۴ تدوین شده بود و دوره اجرای آن به پایان رسیده است. در همین حال زمان برگزاری انتخابات شوراها و شکل گیری دوره هفتم مدیریت شهری روشن نیست. ناصر امانی عضو شورای شهر تهران این وضعیت را «خلأ برنامه ای» می داند.

از نظر او هر دوره مدیریت شهری باید برنامه ویژه خود را تهیه و تصویب کند و نمی توان برنامه دوره آینده را از پیش برای شورای بعدی تدوین کرد. به این ترتیب تهران در موقعیتی قرار گرفته که برنامه قبلی پایان یافته است. برنامه جدید هنوز تصویب نشده و مدیریت شهری نیز با شرایطی روبه روست که بخشی از اولویت های آن با زمان تدوین برنامه قبلی تفاوت دارد. این وضعیت به معنای توقف اداره شهر نیست. شورای شهر برای شرایط جنگی مصوباتی داشته و اختیاراتی نیز به شهردار تهران داده شده است تا بتواند اولویت های شهر را متناسب با وضعیت اضطراری تعیین کند. تمدید حمل ونقل عمومی رایگان تا پایان رسمی جنگ یکی از این تصمیم ها بوده است.

اما چنین تصمیم هایی هرچند برای مدیریت بحران ضروری اند نمی توانند جای برنامه ریزی توسعه ای را بگیرند.

امانی: جنگ بخشی از منابع شهر را از مسیر برنامه خارج کرد

تأثیر جنگ بر برنامه ریزی تهران فقط به تغییر اولویت ها محدود نمانده است. به گفته امانی از خردادماه سال گذشته و با آغاز تجاوز اسرائیل و آمریکا به کشور تعداد زیادی از واحدهای مسکونی شهروندان تخریب شد و بخشی از اعتبارات مدیریت شهری برای اسکان موقت و نوسازی این واحدها اختصاص یافت.

این هزینه ها در زمان تدوین برنامه چهارم با همین شکل و برای همین هدف پیش بینی نشده بود. در نتیجه بخشی از توان مالی و اجرایی مدیریت شهری از مسیر برنامه فاصله گرفت.

این وضعیت همان نقطه ای است که بحث برنامه ریزی غلطان اهمیت پیدا می کند. برنامه باید بتواند تغییر اولویت را بپذیرد بدون آنکه کل نظام برنامه ریزی شهر کنار گذاشته شود.

با این حال امانی معتقد است شرایط اضطراری نباید بهانه ای برای کنار گذاشتن کامل اهداف برنامه باشد. به گفته او با توجه به عقب ماندگی شهرداری تهران در اجرای برنامه چهارم مدت زمان باقی مانده باید برای تحقق اهداف و احکام عقب مانده مورد استفاده قرار گیرد. مسئله ایجاد تعادل میان دو نیاز است. از یک سو باید مسیر برنامه ای که هنوز بخش هایی از آن اجرا نشده ادامه پیدا کند و از سوی دیگر باید به نیازهایی پاسخ داد که پس از تدوین برنامه به وجود آمده اند.

اقراریان: شهرداری باید برنامه جدید ارائه کند

مهدی اقراریان عضو شورای شهر تهران از زاویه دیگری به این وضعیت نگاه می کند. از نظر او برنامه فعلی همچنان مبنای بودجه سال ۱۴۰۵ قرار گرفته و می تواند تا زمان تعیین تکلیف مدیریت شهری ملاک عمل باشد. اما با توجه به تغییر شرایط او معتقد است شهرداری تهران باید لایحه برنامه جدید خود را ارائه کند.

به گفته اقراریان برخی اهداف برنامه به ویژه در حوزه حمل ونقل عمومی به دلیل شرایطی که در کشور ایجاد شده محقق نشده اند. از سوی دیگر شرایط جنگی باعث شده موضوعاتی مانند تاب آوری شهری و پدافند غیرعامل و هوشمندسازی و آمادگی در برابر بحران ها اهمیت بیشتری پیدا کنند.

به همین دلیل او خواستار برنامه ای تازه است که اولویت های امروز تهران را در ساختار برنامه ریزی وارد کند. از نگاه اقراریان تغییر شوراها الزاماً به معنای تغییر مسائل اصلی تهران نیست. شورای آینده نیز با ترافیک و حمل ونقل عمومی و تمرکز جمعیت و تراکم در پایتخت روبه رو خواهد بود. اما ممکن است ترتیب اولویت ها و شیوه تخصیص منابع تغییر کند. او معتقد است تدوین برنامه جدید می تواند به بودجه ریزی شهر جهت تازه ای بدهد و منابع را بیشتر به سمت مسائل فوری و اساسی هدایت کند.

اقراریان می گوید گزارش جامع و نهایی از عملکرد برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران ارائه نشده است. به گفته او اگر قرار باشد عملکرد برنامه بررسی شود این گزارش باید در صحن شورا و با حضور رسانه ها ارائه شود تا شهروندان بتوانند درباره عمکرد مدیریت شهری قضاوت کنند. او می گوید بخشی از اهداف برنامه بر اساس شاخص های مختلف محقق شده است اما در حوزه هایی مانند حمل ونقل عمومی فاصله تهران با وضعیت مطلوب همچنان زیاد است.

تجربه شهرهای بزرگ جهان نیز نشان می دهد که برنامه ریزی شهری معمولاً بر یک سند واحد و ثابت متکی نیست. در بسیاری از کلان شهرها یک چشم انداز بلندمدت افق توسعه را ترسیم می کند. در کنار آن یک طرح راهبردی میان مدت مسیر حرکت شهر را مشخص می کند و برنامه های عملیاتی کوتاه مدت اهداف کلان را به پروژه های مشخص تبدیل می کنند.

نیویورک برنامه راهبردی خود را با عنوان OneNYC دنبال می کند. این برنامه افق های ده ساله و بیست ساله و بلندمدت تر را ترسیم می کند و هر چهار سال یک بار بازنگری می شود. گزارش های پیشرفت نیز به صورت سالانه منتشر می شوند. در لندن طرح لندن چارچوب توسعه اقتصادی و محیط زیستی و حمل ونقلی و اجتماعی شهر را برای افقی بلندمدت تعیین می کند. سنگاپور نیز نظامی چندلایه دارد که در آن یک طرح بلندمدت با افق بیش از ۵۰ سال در کنار طرح جامع میان مدت و برنامه های کوتاه مدت قرار می گیرد.

در این شهرها نیز همه اهداف برنامه ها محقق نمی شوند. پژوهش های مختلف نشان داده اند که میان تصویب برنامه و اجرای واقعی آن شکاف وجود دارد. اما تفاوت در این است که در نظام های موفق تر تلاش می شود این شکاف به صورت مستمر اندازه گیری شود.

هر هدف باید شاخص قابل اندازه گیری داشته باشد. زمان سنجش و نهاد مسئول باید مشخص باشد و گزارش پیشرفت باید به صورت دوره ای در اختیار شهروندان قرار گیرد. در برخی شهرها نهاد مشخصی مسئول پایش برنامه است و شاخص های محلی نیز با چارچوب های بین المللی مانند اهداف توسعه پایدار سازمان ملل هماهنگ می شوند.

تجربه شهرهای بزرگ جهان نیز نشان می دهد مسئله انتخاب میان برنامه پنج ساله و برنامه یک ساله نیست. آنچه اهمیت دارد ایجاد یک چرخه کامل برنامه ریزی است. شناخت وضع موجود و ترسیم آینده و تعیین اهداف و تخصیص منابع و اجرای برنامه و پایش مستمر و اصلاح مسیر.

تهران به برنامه ای نیاز دارد که بتواند آینده شهر را ببیند اما از واقعیت عقب نماند. برنامه ای که افق بلندمدت داشته باشد اما در برابر بحران ها و تغییرات اقتصادی و جنگ و تحولات جمعیتی و تغییر اولویت های شهر امکان اصلاح مسیر را از دست ندهد.