◄ قوانین رگولاتوری و حقوق مستأجران (Regulation & Tenant Rights)

قوانین تنظیم گری و نظارتی (Regulation) و حقوق مستأجران، یکی از حساس ترین و بحث برانگیزترین موضوعات در سیاست گذاری های شهری به شمار می رود که نه تنها دامن کشور ما را گرفته، بلکه به معظل جهانی تبدیل شده است. زیرا؛ در نقطه تلاقی «حق اولیه انسان برای مسکن» و «حق مالک برای کسب سود» قرار دارد.

در دهه های اخیر، با رشد بی سابقه قیمت مسکن و اجاره بها در کلان شهرهای جهان، بحث «تنظیم گری» از یک بحث حقوقی ساده به یک ضرورت سیاسی و اجتماعی تبدیل شده است. در حالی که حامیان رگولاتوری معتقدند دولت باید مانع از استثمار مستأجران شود، مخالفان بر این باورند که مداخلات دولتی می تواند باعث کاهش عرضه مسکن و در نتیجه، افزایش قیمت ها در بلندمدت شود.

کنترل اجاره بها ( Rent Control ): شمشیر دو لبه

یکی از اصلی ترین ابزارهای رگولاتوری، تعیین سقف برای افزایش اجاره بهاست. اما این امر موافقان و مخالفان خود را دارد.

• دیدگاه حامیان: کنترل اجاره بها باعث ثبات اجتماعی می شود. مستأجران با اطمینان از این که ناگهان با افزایش قیمت های نجومی مواجه نمی شوند، می توانند به زندگی و کار در شهر ادامه دهند. این کار از «بی خانمانی اجباری» جلوگیری می کند.

• دیدگاه مخالفان (اقتصادی): بسیاری از اقتصاددانان (از جمله تحلیل های منتشر شده در The Economist) معتقدند کنترل اجاره بها باعث کاهش کیفیت ساختمان ها می شود. زیرا مالکان انگیزه ای برای تعمیر و نگه داری ندارند. همچنین؛ این کار باعث می شود سازندگان تمایلی به ساخت واحدهای جدید نداشته باشند و در نهایت منجر به کمبود عرضه و تشدید بحران می شود.

چالش پلتفرم های اشتراک گذاری ( The Airbnb Effect )

ظهور پلتفرم هایی مانند Airbnb، مدل سنتی اجاره مسکن را دگرگون کرده است.

• تغییر کاربری: در شهرهایی مثل بارسلون، پاریس و نیویورک، بسیاری از واحدهای مسکونی که برای سکونت بلندمدت بودند، به واحدهای اقامتی کوتاه مدت تبدیل شدند. این اتفاق باعث کاهش موجودی مسکن برای ساکنان محلی و افزایش شدید اجاره بها شده است.

• واکنش های قانونی: شهرهای بزرگ اکنون قوانینی سخت گیرانه وضع می کنند (مانند محدود کردن تعداد روزهای مجاز اجاره در سال یا الزام به داشتن مجوزهای خاص)، تا تعادلی میان درآمدزایی گردشگران و نیاز مسکونی شهروندان ایجاد کنند.

حقوق مستأجران و امنیت سکونت (Security of Tenure)

در بسیاری از کشورها، بحث بر سر این است که مستأجر تا چه حد در برابر اخراج شدن توسط مالک محافظت می شود.

• قوانین ضد تخلیه (Anti-Eviction Laws) : در برخی کشورهای اروپایی، مالک نمی تواند بدون دلیل بسیار موجه (مانند نیاز شخصی به خانه) مستأجر را تخلیه کند. در ادامه به این موضوع به طور مبسوط می پردازیم.

• ضمانت های قانونی: موضوعاتی نظیر حقوق مربوط به بازرسی ساختمان توسط مالک، یا حق مستأجر برای داشتن محیطی ایمن و آرام، از بخش های حیاتی حقوق مسکن هستند.

ورود سرمایه گذاران نهادی (Institutional Landlords)

یکی از روندهای جدید، خرید انبوه مسکن توسط شرکت های بزرگ سرمایه گذاری است. این شرکت ها برخلاف مالکان خرد، از الگوریتم های پیچیده برای مدیریت اجاره و تخلیه استفاده می کنند. رگولاتورها اکنون در تلاشند قوانینی وضع کنند که مانع از تبدیل شدن «شهرها به ماشین های چاپ پول» برای شرکت های بزرگ شود.

تنظیم گری و نقش آن در مدیریت بازار مسکن؛

وقتی از «تنظیم گری» (رگولاتوری) در بازار مسکن صحبت می کنیم، در واقع به دنبال این بحث هستیم که: «دولت تا کجا باید در بازار آزاد مسکن دخالت کند تا هم اقتصاد زنده بماند و هم عدالت اجتماعی رعایت شود؟»

برای این که تصویر شفاف تری داشته باشیم، نقش رگولاتوری را به چهار لایه یا حوزه اصلی تقسیم می کنیم. هر لایه، هدف و ابزار خاص خود را دارد:

1. تنظیم گری از طریق «کنترل عرضه» ( Supply-Side Regulation )

این بخش مستقیماً با چگونگی و میزان ساخته شدن مسکن سر و کار دارد. هدف این است که مانع از کمبود مسکن شود. زیرا نیک می دانیم کمبود مسکن، موتور اصلی افزایش قیمت است.

1. قوانین منطقه بندی ( Zoning Laws ): دولت تعیین می کند در هر منطقه چه چیزی ساخته شود (مثلاً؛ یک منطقه؛ فقط خانه ویلایی، منطقه دیگر؛ زیر 5 طبقه و منطقه دیگر؛ آسمان خراش و برج های مسکونی و تجاری بلند). رگولاتوری در این جا می تواند با تغییر قوانین، اجازه ساخت آپارتمان های پرجمعیت را در برخی مناطق کارشناسی شده بدهد تا عرضه بالا برود.

2. استانداردهای ساخت و کیفیت ( Building Codes ): تنظیم گری برای اطمینان از این که ساختمان ها ایمن، ضد حریق و با کیفیت هستند. این یک رگولاتوری اجباری است تا سلامت شهروندان، قربانی کاهش هزینه ها نشود. در کشور ما، با تدوین 23 مبحث «قوانین و مقررات ملی ساختمان» در معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی، استانداردهای مدیریت و ساخت در کشور به خوبی دیده شده است.

3. تسهیل فرآیندهای مجوزدهی: گاهی رگولاتوریِ بیش از حد (بوروکراسی سنگین) باعث می شود ساخت وساز سال ها به طول انجامد. در این جا هدف رگولاتوری، «ساده سازی» برای افزایش سرعت عرضه است.

1. تنظیم گری از طریق «کنترل قیمت و تقاضا» ( Demand & Price Regulation )

این بخش مستقیماً با جیب مصرف کننده (خریدار و مستأجر) در ارتباط است و هدفش جلوگیری از تورم کاذب یا استثمار است.

1. کنترل اجاره بها ( Rent Control ): یکی از اصلی ترین روش های تنظیم گری، تعیین سقف برای افزایش سالانه اجاره است. این ابزار برای حمایت از طبقه متوسط و پایین استفاده می شود تا ضرورت های زندگی در شهرهای بزرگ، باعث سرگردانی و رشد حاشیه نشینی آن ها نشود.

2. مالیات بر زمین های خالی ( Vacancy Tax ): در برخی شهرها (خارجی، مثل ونکوور و داخلی مثل تهران)، اگر مالکی خانه ای را بخرد و آن را خالی نگه دارد، (برای ذخیره ارزش یا سرمایه گذاری)، باید مالیات سنگینی بدهد. این رگولاتوری در نگاه نخست ممکن است مداخله جویانه و دخالت در حریم خصوصی اشخاص تعریف شود، اما به دلیل تأثیر مستقیمی که خرید و بایگانی خانه های خالی بر بازار مسکن و اجاره بها دارند، ضرورت مدیریت آن ها عیان شده و هدفش مجبور کردن مالکان به عرضه مسکن به بازار است.

3. مالیات بر معاملات ثانویه ( Speculation Tax ): نگاه به مسکن به عنوان کالای قابل معامله به قصد انتفاع کم زحمت و بی دردسر، یکی از دلایل رشد تورم و افزایش اجاره بها در بازار مسکن است. مالیات سنگین بر کسانی که خانه را می خرند و خیلی زود (مثلاً در عرض یک سال) برای سود بیشتر می فروشند، یکی از سازوکارهای بین المللی برای تنظیم گری بازار مسکن است. این کار جلوی «موج سواری» یا همان Speculation را می گیرد.

1. تنظیم گری از طریق «حمایت از حقوق و عدالت» ( Social & Rights-Based Regulation )

این لایه، جنبه انسانی و حقوقی بازار را مدیریت می کند.

1. قوانین تخلیه ( Eviction Protection ): تنظیم گری برای این که مالک نتواند بدون دلیل قانونی و ناگهانی، مستأجر را بیرون کند. این کار «امنیت سکونت» را تضمین می کند. در نظام حقوقی ایران (بر اساس قانون روابط موجر و مستأجر)، امنیت سکونت مستأجر وجود دارد، اما این امنیت بیشتر بر پایه «قواعد قراردادی و زمانی» بنا شده است، نه بر پایه «حقوق اجتماعی و حمایت از فرد».

یکی از ویژگی های سیستم ایران این است که فرآیند قانونی تخلیه (از طریق دادگاه و اجرای منازعات) زمان بر است. این ویژگی، نوعی «امنیت ناخواسته» به مستأجر می دهد، اما این امنیت از محل «قانون حمایت گر» نیست، بلکه از «کندی فرآیند قضایی» ناشی می شود و به دلیل زحمات و دردسرهای زیاد آن، معمولاً طرفین ترجیح می دهند در سایه این درخت ننشینند و از میوه آن که طعم شیرینی هم ندارد، بهره نبرند.

نقطه ضعف اساسی دیگر قانون تخلیه در ایران، «تخلیه برای نیاز مالک» یا «تخلیه به دلیل تغییر کاربری یا بازسازی» است که بر ضد حقوق مستأجر، بسیار قدرتمند عمل می کند. یعنی اگر مالک ثابت کند که برای سکونت خودش به آن خانه نیاز دارد، مستأجر راه دفاع چندانی ندارد، حتی اگر آن خانه تنها پناهگاه او باشد. در اینجا «حق مالک» بر «حق سکونت مستأجر» برتری مطلق دارد!

1. تبیین ضرورت قوانین پیشرفته تر برای «امنیت سکونت» ( Security of Tenure ) : اگر بخواهیم از منظر علم سیاست و اقتصاد شهری بگوییم چرا ایران (و بسیاری از کشورها) نیاز به قوانین قوی تر در زمینه «امنیت سکونت» دارند، می توانیم از سه منظر استدلال کنیم:

الف) از منظر اقتصادی: وقتی یک مستأجر از «امنیت سکونت» برخوردار نباشد (یعنی همیشه نگران باشد که با یک تغییر تصمیم مالک، ناگهان مجبور به جابه جایی شود)، رفتار اقتصادی او تغییر می کند.

نخست این که؛ دومینووار از ابزارهای مالی که در بخش های دیگر اقتصادی در اختیار دارد، برای تضمین سرمایه و دارایی خود بهره می برد و این امر، اگر در سطح اجتماع فراگیر شود، می تواند افزایش نرخ تورم را به همراه داشته باشد.

دوم این که؛ عدم سرمایه گذاری در کیفیت زندگی را به دنبال دارد. یعنی؛ فرد تمایلی به بهبود محیط زندگی خود (مثلاً بازسازی جزئی یا دکوراسیون) ندارد. چون نمی داند تا کی آن جا خواهد بود.

سوم این که؛ هزینه های جانبی جابه جایی را افزایش می دهد. جابه جایی مداوم به دلیل تخلیه های ناگهانی، هزینه های گزافی (از جابه جایی وسایل تا تغییر مدرسه فرزندان) به اقتصاد خانوار تحمیل می کند که نوعی اتلاف منابع اقتصادی است.

ب) از منظر اجتماعی: حفظ بافت محلی و شبکه های حمایتی امنیت سکونت، تنها یک بحث حقوقی نیست، بلکه از منظر جامعه شناختی، یک ابزار برای «حفظ بافت جامعه» است:

ب.1) جلوگیری از گتوسازی ( Ghettoization ): وقتی به دلیل نبود امنیت سکونت مستأجران مجبور می شوند به حاشیه شهرها کوچ کنند، شهر با بافت های منقطع و محله های آسیب پذیر مواجه می شود و کیست که اهمیت حاشیه نشینی شهرها در رشد آسیب های اجتماعی را نداند.

ب.2) ثبات اجتماعی: ثبات در محل سکونت باعث ایجاد روابط همسایگی، حضور کودکان در مدارس یک منطقه و مشارکت در فعالیت های محلی می شود. این ثبات، «سرمایه اجتماعی» یک منطقه را می سازد.

ج) از منظر حقوقی و اخلاقی: مسکن به مثابه یک حق بنیادین در دیدگاه های مدرن حقوق بشری قلمداد می شود. مسکن دیگر صرفاً یک «کالا» (Commodity) نیست، بلکه یک «حق» (Right) است.

ج.1) تغییر تعادل قدرت: در روابط اجاره، توازن قدرت به شدت به نفع مالک است. تنظیم گری «امنیت سکونت» تلاش می کند این توازن را اصلاح کند تا قدرت مالی مالک نتواند حق اساسی فرد برای داشتن یک سرپناه پایدار را به راحتی از بین ببرد. ناگفته پیداست که در این فرآیند، نباید یک سویه به سمت مستأجر غش کرد تا باعث عدم امنیت روحی و مالی مالک شود.

ج.2) تخصیص سهم مسکن ارزان ( Inclusionary Zoning ): قانونی که سازندگان بزرگ را ملزم می کند مثلاً 20 درصد از واحدهای یک مجتمع جدید را با قیمت پایین تر برای طبقات کم درآمد اختصاص دهند. در واقع، دولت از سود سازنده برای تأمین مسکن اجتماعی استفاده می کند.

1. تنظیم گری از طریق «بازار مالی و اعتباری» ( Financial Regulation )

در اغلب کشورها، مسکن با پول (وام) گره خورده است، پس در چرخه تنظیم گری، «رگولاتوری مالی» بسیار حیاتی است.

1. نسبت وام به ارزش ( LTV - Loan to Value ): بانک مرکزی تعیین می کند که مثلاً شما فقط می توانید تا 80 درصد قیمت خانه را وام بگیرید و 20 درصد پیش پرداخت داشته باشید. این کار جلوی «تورم کاذب» ناشی از وام های بی رویه را می گیرد.

2. کنترل وام های پرخطر ( Mortgage Lending Rules ): جلوگیری از اعطای وام به افرادی که توان بازپرداخت ندارند، تا از وقوع بحران های مالی (مثل بحران ۲۰۰۸ آمریکا) جلوگیری شود.

نتیجه این که؛ هیچ راه حل واحدی برای این بحران وجود ندارد. سیاست های موفق معمولاً ترکیبی از «افزایش عرضه» (از طریق تسهیل ساخت وساز) و «حمایت از گروه های آسیب پذیر» (از طریق کنترل های هوشمندانه و یارانه های مسکن) هستند. رگولاتوری نباید مانع بازار شود، بلکه باید «بازیگرهای بازار» را به سمت اهدافی هدایت کند که عدالت اجتماعی را فدای سود حداکثری نمی کنند.

منابع:

1. .OECD Housing Policy Reports گزارش های سازمان همکاری و توسعه اقتصادی که تحلیل های بسیار دقیقی از سیاست های مسکن در کشورهای توسعه یافته ارائه می دهد.

2. The Journal of Housing Economics . نشریه ای تخصصی که به بررسی مدل های ریاضی و اقتصادی رابطه بین قوانین رگولاتوری و قیمت مسکن می پردازد.

3. UN-Habitat (United Nations Human Settlements Programme) . منبع اصلی برای درک بحران مسکن از منظر حقوق بشر و استانداردهای بین المللی.

4. Bloomberg CityLab . یکی از بهترین رسانه های تحلیلی که به بررسی تأثیر تکنولوژی و سیاست های شهری بر زندگی شهروندان می پردازد.

5. Financial Times (Real Estate Section) . برای تحلیل های مربوط به ورود سرمایه گذاران نهادی و تأثیر نرخ بهره بر بازار اجاره.
   
   *کارشناس رسانه و مدیریت ساخت