◄ لزوم اجماع سازی جهت تعریف نقش دولت و بخش خصوصی در راه آهن

در شرایطی که صنعت ریلی ایران سال هاست زیر بار ساختار دولتی و سیاست های ناقص خصوصی سازی گرفتار مانده، دکتر محسن فاتحی زاده رئیس کارگروه سرمایه گذاری انجمن معتقد است ریشه اصلی عقب ماندگی این بخش در نبود تعریف شفاف نقش دولت و بخش خصوصی نهفته است؛ مشکلی که موجب شده انرژی و سرمایه بخش خصوصی عرصه و مجال لازم برای شکوفایی را پیدا نکند. وی با اشاره به واگذاری های نیمه تمام، مدیریت دولتی لکوموتیوهای خصوصی، سرکوب قیمتی و کاهش بهره وری تأکید می کند تنها راه تقویت جریان سرمایه گذاری در این صنعت، بازتعریف نقش ها، اجماع سازی ملی و اصلاح اقتصاد حمل ونقل ریلی است.

مشروح مصاحبه تین نیوز با این مقام مسئول صنعت ریلی را در ادامه بخوانید:

به عنوان رئیس کارگروه تخصصی سرمایه گذاری و تامین مالی انجمن، ریشه مشکلاتی که موجب کندی و ضعف توسعه صنعت ریلی کشور شده است، را در چه موضوعی می بینید؟

شاید ریشه ای ترین موضوعی که الان در بخش حمل ونقل ریلی کشور ما وجود دارد این است که ما یک نقش مشخص منطبق بر قواعد اقتصادی و نظام حکمرانی بین دولت و بخش خصوصی تعریف نکرده ایم. این عدم تعریف نقش دقیق بین این دو بخش، اختلالات جدی در فعالیت های بخش خصوصی در صنعت حمل ونقل ریلی ایجاد می کند و مانع از آن می شود که بتوان حداکثر پتانسیل و انرژی بخش خصوصی را آزاد کرد.

طبیعتاً در زمینه فعالیت های اقتصادی، مرز بین بخش خصوصی و دولت در ادبیات اقتصادی با نوع فعالیت ها مشخص می شود؛ یعنی هر جایی که بخش خصوصی قادر نیست کاری را انجام دهد. اینکه قادر نیست، نه لزوماً به لحاظ اجرایی که آیا می تواند یا نمی تواند، بلکه به لحاظ صرفه اقتصادی است؛ یعنی آیا این فعالیت برایش صرفه اقتصادی دارد یا نه. این موضوع در طبقه بندی کالاهای عمومی و کالاهای زیرساختی مطرح می شود که معمولاً دولت ها متولی ایجاد و تولید آن ها هستند. اینجا همان مرزی است که تا این نقطه، دولت باید نقش خود را ایفا کند و از این به بعد هر آنچه در قالب فعالیت های تجاری قرار می گیرد ـ که عمدتاً در قوانین ما با عنوان مباحث تصدی گری شناخته می شود ـ حوزه ای است که زمینه فعالیت بخش خصوصی آغاز می شود.

شاید بتوانم بگویم چالش مادری که در صنعت ریلی ایران وجود دارد دقیقاً همین جاست. به چه معنا، به این معنا که دولت به دلایل مختلف ـ و مهم ترین دلیلش این است که ساختار ریلی ایران از روز اول صد درصد دولتی بوده ـ از این نگاه دولتی فاصله نگرفته است. در برخی سال ها واگذاری هایی انجام شده، اما طرز فکر همچنان دولتی باقی مانده است. از نظر من بزرگ ترین چالش همین است و بزرگ ترین راهکار نیز بازتعریف نقش دولت و بخش خصوصی در فعالیت های صنعت ریلی است.

بخش خصوصی ایران در حال حاضر با همین توان و ظرفیتی که دارد بیشتر به ورود و سرمایه گذاری در کدام بخش مایل است؟

در صنعت ریلی فعالیت هایی داریم که بخش خصوصی نه انگیزه دارد و نه توانمندی ورود به آن را دارد. مهم ترینش بخش زیرساخت است. بخش خصوصی هیچ گاه به حوزه زیرساخت وارد نمی شود، چون بازگشت سرمایه ندارد؛ نه در ایران و نه در کشورهای دیگر. بنابراین، این حوزه انگیزه ای برای بخش خصوصی ایجاد نمی کند و اگر بخش خصوصی وارد نشود، طبیعتاً باید دولت وارد شود و این خلا را پر کند. مهم ترین مأموریت دولت ایجاد زیرساخت و بهره برداری از زیرساخت است که در صنعت ریلی عمدتاً شامل خطوط، به خصوص خطوط اصلی، بهسازی خطوط و افزایش سرعت سیر می شود. از سوی دیگر، هر آن چیزی که روی خط اتفاق می افتد، اعم از واگن، لکوموتیو، نظام بهره برداری، نظام تعمیر و نگهداری و تمام جزئیات بهره برداری، حوزه هایی هستند که بخش خصوصی هم قادر است و هم توجیه اقتصادی و فنی برای ورود به آن دارد. اینجا جایی است که باید زمینه برای استفاده از حداکثر پتانسیل بخش خصوصی فراهم شود اما همان طور که عرض کردم این فضا برای بخش خصوصی فراهم نیست و ریشه اش به همان بنیان دولتی برمی گردد.

چرا تصویب و اجرای قوانین مهمی مثل اصل 44 نتوانست این وضعیت را عوض کند؟

علت این است که برخلاف برخی کشورها که بخش ریلی از ابتدا توسط بخش خصوصی راه اندازی شده، در ایران این یک ساختار کاملاً دولتی بوده است و یک ساختار شکل گرفته و محکم شده را نمی توان با یک قانون به سادگی متحول کرد. بد نیست بدانید حتی قبل از تصویب قانون اصل ۴۴ در بخش ریلی واگذاری هایی انجام شد و بسیاری از واگن های باری و مسافری قبل از اجرای گسترده خصوصی سازی واگذار شدند اما این واگذاری ها اگرچه مالکیت را منتقل کرد، ولی حداکثر امکان مدیریت و خلاقیت بخش خصوصی در عمل هیچ گاه امکان بروز پیدا نکرد. یکی از دلایل ناکامی اجرای اصل 44 در صنعت ریلی این است که واگذاری ها تکمیل نشد. واگن های باری و مسافری واگذار شدند اما موضوع لکوموتیو که یکی از الزامات تکمیل زنجیره بهره برداری است و نقش مهمی در مدیریت و بروز خلاقیت بخش خصوصی دارد، تا همین الان هم واگذار نشده است. این موضوع خلاف سیاست های اصل ۴۴ و خلاف آیین نامه سهم بهینه بخش راه و راه آهن در اقتصاد مصوب سال ۱۳۸۸ است. در آن آیین نامه جدولی وجود دارد که دقیقاً تعیین کرده کدام بخش ها باید واگذار شوند و کدام باید در اختیار دولت بمانند. در آن جدول همه واگن ها و لکوموتیوها صد درصد قابل واگذاری معرفی شده اند و حتی در مورد مدیریت سیر و حرکت نیز بحث هایی مطرح است اما نه تنها این اتفاق نیفتاده بلکه در برخی حوزه ها حرکت به عقب نیز داشته ایم. به طور مثال، در جایی که بخش خصوصی توانست تعدادی لکوموتیو باری با سرمایه خود خریداری کند، به جای آنکه مدیریت بهره برداری ـ که مزیت اصلی بخش خصوصی است ـ به او سپرده شود، برعکس شد. یعنی اکنون در لکوموتیوهایی که مالکیتشان خصوصی است، مدیریت به طور کامل در اختیار دولت قرار دارد. صاحبان لکوموتیو ناگزیرند لکوموتیوهای خود را به راه آهن اجاره دهند و راه آهن مدیریت تردد و برنامه ریزی سیر را تعیین می کند. هیچ اختیاری برای صاحب لکوموتیو وجود ندارد تا بتواند مستقیماً با مشتری قرارداد ببندد. این موضوع به خصوص در دوره اخیر که کمبود لکوموتیو داریم و لکوموتیو تبدیل به گلوگاه شده، شدیدتر نیز شده است. اگر بخواهم جمع بندی کنم تعریف نقش دقیق میان دولت و بخش خصوصی در صنعت ریلی پاشنه آشیل توسعه این صنعت است. هر اقدامی که منجر به افزایش تداخل نقش ها شود، عقب گرد است؛ یعنی وقتی دولت وارد حوزه هایی می شود که فراتر از زیرساخت است و وارد حوزه تصدی گری می شود.

مدیران عامل راه آهن می توانند در تداوم یا تغییر این وضعیت نقش آفرین باشند؟

 در ۱۵–۲۰ سال گذشته مدیران بسیار کارآمدی از جمله اکنون که جناب دکتر ذاکری این مسئولیت را به عهده دارند بر سر کار بوده اند و نقش آفرینی هم کرده اند اما طبیعت بخش دولتی با تغییر مدیران تغییر نمی کند. مثلا در حوزه تعمیر و نگهداری لکوموتیو اگر بررسی کنیم در کشور دو مرحله لکوموتیو بسیار خوب وارد شد؛ یک بار ۱۰۰ دستگاه آلستوم در دهه ۸۰ و یک بار ۱۵۰ دستگاه زیمنس در دهه ۹۰. این لکوموتیوها با تکنولوژی روز دنیا وارد شدند اما روند تعمیر و نگهداری و روند خروج آن ها از سیر و برنگشتن، در هر دو سری، مشابه شد. از ۱۰۰ لکوموتیو آلستوم اکنون حدود ۲۰ دستگاه در حال سیر است. از ۱۵۰ زیمنس نیز حدود ۶۰ تا ۷۰ دستگاه در سیر هستند و بیش از ۵۰ درصد خارج از سیرند. حتی برخی از همین ۶۰–۷۰ دستگاه نیز تعمیرات دوره ای شان به موقع انجام نشده و شاید بتوان گفت کمتر از ۴۰ درصد لکوموتیوهای زیمنس به درستی کار می کنند.

در این مدت مدیران صنعت ریلی کشور ما و مدیران عامل غالبا نابلد نبوده اند بلکه ذات نظام دولتی باعث این نتیجه شده است. لختی در تعمیر و نگهداری، عدم توجه به ظرائف بهینگی اقتصادی، تورم نیروی انسانی، ملاحظات غیر اقتصادی و اجتماعی همان جمله معروف که «دولت تاجر خوبی نیست» را در صنعت ریلی ما اثبات کرده است. نتیجه این است که لکوموتیوهایی با عمر مفید ۵۰ سال در کشور ما با عمر ۱۰ تا ۱۲ سال مستهلک شده اند.

من حدود سال ۱۳۹۵ جلسه ای با یکی از مدیرعامل های اسبق DB Schenker – راه آهن آلمان  داشتم. ایشان جمله ای گفت که همیشه در ذهنم مانده است. جمله ایشان این بود که «شما با همین میزان دارایی موجود در صنعت ریلی، اگر بهره وری و راندمان را افزایش دهید و گلوگاه های سیر را رفع کنید، می توانید ۲ تا ۳ برابر بار بیشتری حمل کنید.» این نشان می دهد گره کار کجاست. در سال های اخیر، حتی بهره وری واگن باری نیز به شدت کاهش یافته و ۲۵ تا ۳۰ درصد افت بهره وری داشته ایم. بارهایی که قبلاً با سه واگن حمل می شد، اکنون با چهار واگن حمل می شود؛ یعنی با وجود واگن بیشتر، ولی عملکرد نه تنها بهتر نشده بلکه بدتر شده است. پس نتیجه روشن است: راه آهن و بخش دولتی باید بر اساس همان قواعد تعیین شده در قانون اصل ۴۴ به نقش اصلی خود بازگردند. نقش اصلی چیست؟ ایجاد و بهبود زیرساخت و تنظیم گری. یعنی تنظیم قواعد بین بخش خصوصی با هدف ایجاد حداکثر شکوفایی و رفتار بهینه و همچنین نظارت بر عدم ایجاد انحصار.

آقای دکتر، ما اکنون در وضعیتی هستیم که از یک سو راه آهن دولتی در برابر تغییر مقاومت های خاص خود را دارد و از سوی دیگر بخش خصوصی نیز هرچند معیوب، شکل گرفته است اما تلاش می کند بر معایب خود غلبه کرده و سرمایه گذاری را توسعه دهد. در این میان، یک انجمن نیز از شرکت های بخش خصوصی متشکل شده که می خواهد در تسهیل سرمایه گذاری نقش آفرینی کند. به نظر شما، انجمن و کارگروهی که شما مسئولیت آن را به عهده دارید باید کار خود را از کجا آغاز کند؟

ببینید، انجمن ها در دنیا مهم ترین کاری که انجام می دهند متشکل کردن بخش خصوصی برای تحقق اهداف مشترک است. گاهی از آنها به عنوان اهرم فشار جمعی یاد می شود زیرا فعالان بخش خصوصی به صورت فردی توان اثرگذاری ندارند، بنابراین متشکل می شوند و انجمن تشکیل می دهند. من معتقدم که در وضعیت فعلی، یک مرحله قبل از این وجود دارد و آن اینکه انجمن در بخش ریلی ایران باید فعلاً نقش تبیینی پررنگ تری داشته باشد. یعنی موضوعاتی که مطرح کردم مثل قانون اصل ۴۴، یا مفهوم دقیق تصدی گری و تنظیم گری باید تبیین شود. اینها موضوعاتی هستند که حتی اگر قانون هم تصویب شود، اگر اجرا نشود بعد از مدتی «بیات» می شود و فراموش می گردد.

شاید مهم ترین نقش انجمن اکنون تبیین جایگاه هر یک از طرفین دولت و بخش خصوصی و کشف حالت بهینه ای است که می تواند برای صنعت ریلی بیشترین راندمان را ایجاد کند. این نقش باید برای هر دو طرف روشن شود تا بتوان یک عملکرد کارآمد و هماهنگ ایجاد کرد.

به اعتقاد شما اگر انجمن این تبیین را انجام دهد واقعا اتفاقی می افتد؟ چون اگر انجمن صرفا  نقش تبیین گر را داشته باشد بعید است راه آهن یا دولت تغییر عملی خاصی در رفتار خود را بخش خصوصی ایجاد کنند.

در پاسخ باید عرض کنم تا زمانی که یک مفهوم روشن و مشترک در ذهن طرفین شکل نگیرد، نمی توان بر آن اصرار کرد. یکی از مهم ترین نقش های دیگر انجمن ها بعد از تبیین، اجماع سازی است. ما حتی بین خود بخش خصوصی نیز اجماع نداریم که دقیقاً چه می خواهیم.

برای اجماع سازی باید گزارش های کارشناسی دقیق تهیه شود، جلسات متعدد برگزار شود، یافته ها به چالش گذاشته شود، از فعالان دعوت شود و از ابزارهای رسانه ای نیز استفاده گردد تا اجماع همراه با لابی به سمت نتیجه حرکت کند. من معتقدم که موضوع باید با کمترین تنش و بیشترین مفاهمه پیش رود. وقتی فضا به سمت تنش و ابزارهای سخت می رود، معمولاً به جای پرداختن به اصل موضوع، حاشیه ها انرژی صنعت را مصرف می کنند. بنابراین ما در کارگروه سرمایه گذاری انجمن طرفدار «اجماع سازی» برای تغییر رویکردهای راه آهن هستیم.

گام دیگری که بعد از تبیین و اجماع سازی بین بخش خصوصی برای یکپارچه سازی اهداف باید برداشته شود، چیست؟

گام بعدی، رایزنی با حاکمیت با پشتوانه همان اجماع ملی برای تقویت بنیان های اقتصاد حمل ونقل ریلی است.واقعیت این است که بخشی از ناکارآمدی راه آهن در حوزه هایی مانند تعمیر و نگهداری، ناشی از مشکلات ساختاری اقتصادی این بخش است. یکی از موضوعات بسیار مهم، اقتصاد حمل ونقل ریلی است که اتفاقاً نقش انجمن در آن بسیار برجسته می تواند باشد.

در این زمینه مخاطب فقط راه آهن نیست؛ بلکه همان طور که گفتم باید یک اجماع ملی برای دیالوگ با حاکمیت شکل بگیرد. قوانین و اسناد بالادستی نیز وجود دارد و بارها تأکید کرده اند که نظامات کشور باید به گونه ای طراحی شود که مزیت بخش ریلی لحاظ شود. بیش از ۲۰–۲۵ سال است که این ادبیات در قوانین و اسناد بالادستی وجود دارد و حتی در آیین نامه سهم بخش دولتی و خصوصی (مواد ۱۳ و ۱۴) تأکید شده که سیاست گذاری باید طوری باشد که مزیت های ذاتی ریلی از جمله کاهش انرژی، کاهش آلودگی هوا و مسائل زیست محیطی در نظر گرفته شود. برای تحقق این موضوع، کل دولت باید پای کار بیاید و اقتصاد حمل ونقل ریلی اصلاح شود تا صرفه اقتصادی واقعی ایجاد گردد.

اصلاح نظام اقتصاد حمل و نقل ریلی از طرف حاکمیت چه مصداق های روشنی دارد؟

یکی از روشن ترین مصداق های آن اصلاح نظام قیمت گذاری در این صنعت است. نظام قیمت گذاری صنعت ریلی ما سال ها مبتنی بر سرکوب قیمت بوده است. این سرکوب در صنعت ریلی راحت تر از صنایع دیگر اتفاق می افتد، زیرا بخش خصوصی عملاً دارایی هایش وابسته و در اختیار دولت است، از جمله در تعرفه دسترسی، سیر و حرکت، بلیت فروشی و تمام ارکان و رگ حیاتی فعالیت شرکت ها. بنابراین اعمال قیمت گذاری دستوری در این صنعت بسیار ساده تر بوده است. در سال های گذشته، روند قیمت گذاری بار و مسافر به گونه ای بوده که «گوشت تن این بخش» را بریده است.

مثلاً اگر تورم سالانه ۴۵ درصد بوده، سقف افزایش قیمت بلیت را ۲۵ درصد تعیین کرده اند. وقتی این روند ۱۰ سال ادامه یابد، درآمد صنعت حتی هزینه استهلاک را هم پوشش نمی دهد.

نتیجه آن شده که ظرفیت شرکت هایی مانند رجا از حدود ۱۰۰۰ واگن فعال به۴۰۰ الی۵۰۰ کاهش یافته، عرضه بلیت بسیار محدود شده، تقاضای انباشته صف های طولانی ایجاد کرده و سرمایه گذاری جدید کفاف استهلاک صنعت را نمی دهد. انجمن باید با همراهی راه آهن در سطح کلان دولت برای این موضوع رایزنی کند، چون هر جا ادعایی مطرح می شود، راه آهن به عنوان متولی باید پشت موضوع باشد تا امکان موفقیت وجود داشته باشد. بنابراین باید نظام قیمت گذاری بار و مسافر اصلاح شود تا صرفه اقتصادی ایجاد شده و سرمایه گذاران حتی بخش خصوصی خارج از صنعت ریلی ترغیب شوند وارد این حوزه شوند.

اگر این هدف محقق شود، نقش دیگری برای انجمن قابل تعریف است. در آن مرحله، انجمن می تواند به عنوان یک تنظیم گر خودکار از سوی بخش خصوصی عمل کند و قواعدی تعیین کند تا قیمت ها در بازار آزاد دچار رفتارهای انتحاری و مخرب نشوند بدون اینکه نیازی به دخالت دستگاه های نظارتی باشد. یعنی بعد از رهایی از قیمت گذاری دستوری، انجمن می تواند یک نظام خودتنظیمی را برای پایداری بلندمدت اقتصاد این صنعت برقرار کند.