◄ بریتانیا چگونه حکمرانی راه‌آهن را بازطراحی می‌ کند؟

در بسیاری از کشورهای توسعه یافته، «نوآوری» فقط به معنی فناوری های سخت (مثل ناوگان جدید یا هوش مصنوعی) نیست؛ گاهی مهم ترین نوآوری، بازطراحی حکمرانی و مدل اداره ی صنعت است. بریتانیا یکی از نمونه های روز این رویکرد است: برنامه ای که می خواهد با ایجاد یک نهاد جدید به نام  Great British Railways (GBR)، مدیریت شبکه ریلی را از حالت پراکنده و چندپاره خارج کند و «ریل و قطار» را زیر یک فرماندهی واحد هماهنگ سازد. مطالعه ی چنین تجربه هایی، به ما کمک می کند با نگاه دقیق تر و داده محور، مسیرهای ممکن برای بهبود ساختار حکمرانی ریلی را بشناسیم و در صورت تناسب با شرایط و الزامات کشور، آن ها را برای راه آهن ایران نیز بررسی و بومی سازی کنیم.

بریتانیا این اصلاح ساختاری را با یک هدف روشن دنبال می کند : یکپارچه سازی تصمیم گیری در سطح کل سیستم. ایده اصلی این است که وقتی زیرساخت (ریل، علائم دهی، ایستگاه ها) و بهره برداری (برنامه حرکت، مدیریت ظرفیت، کیفیت سرویس) بین چند نهاد جدا تقسیم می شود، پاسخگویی و هماهنگی دشوار می گردد. دولت بریتانیا معتقد است این «تکه تکه گی» باعث کند شدن تصمیم ها، افزایش اصطکاک نهادی و افت کیفیت خدمت شده است. بنابراین به سمت مدلی حرکت می کند که در آن یک نهاد واحد، نقش «مغز هدایت گر» شبکه را داشته باشد.

ساختار قبلی صنعت ریلی بریتانیا به چه شکل بود؟

برای اینکه موضوع روشن شود، ساختار قبلی را می توان به پنج لایه تقسیم کرد: سیاست گذاری، زیرساخت، بهره برداری مسافری، بار و تنظیم گری.

در لایه سیاست گذاری، وزارت حمل ونقل بریتانیا (DfT) نقش سیاست گذار کلان را برعهده داشت؛ یعنی جهت گیری های اصلی را تعیین می کرد و برای بخش بزرگی از خدمات مسافری، سازوکارهای قراردادی را طراحی و مدیریت می کرد. در لایه زیرساخت، مالکیت و مدیریت بخش عمده خط، علائم دهی و سهم قابل توجهی از ایستگاه ها عملاً در اختیارNetwork Rail  قرار داشت؛ نهادی عمومی که پس از تجربه های پرچالش خصوصی سازی زیرساخت، در چارچوب عمومی تثبیت شد.

 در لایه بهره برداری مسافری، تصویر متفاوت بود: قطارهای مسافری عمدتاً توسط شرکت های بهره بردار قطار (TOCs) اداره می شدند که غالباً خصوصی بودند و با قراردادهای مختلف فعالیت می کردند. اگر یک اپراتور به دلیل ضعف عملکرد یا مشکل مالی دچار بحران می شد، دولت می توانست برای جلوگیری از توقف سرویس، بهره برداری را موقتاً از طریق اپراتور دولتی خود(DfT Operator / OLR)  در دست بگیرد.

در حمل ونقل باری نیز اپراتورها عمدتاً خصوصی بودند، اما برای کارکرد روزمره به شدت به «قواعد دسترسی به شبکه»، ظرفیت قابل تخصیص و زمان بندی حرکت وابسته بودند. در نهایت، یک تنظیم گر و ناظر مستقل به نام Office of Rail and Road (ORR) وجود داشت که از نظر حقوقی بخشی از ساختار دولت بریتانیاست اما «وابسته و زیرمجموعه وزارتخانه» نیست؛ به عبارت ساده، ORR یک تنظیم گر غیرِوزارتی و مستقل است که نقش آن در چارچوب قانون، تنظیم گری، نظارت و داوری اختلاف ها تعریف می شود.

چالش اصلی ساختار قبلی از نگاه دولت بریتانیا این بود که مسئولیت ها بین چند بازیگر پخش شده و پاسخگویی مبهم می شد. مثلاً وقتی تأخیرها افزایش می یافت یا کیفیت سرویس افت می کرد، اپراتور ممکن بود مشکل را به زیرساخت نسبت دهد، متولی زیرساخت موضوع را به برنامه حرکت یا تراکم شبکه گره بزند، وزارتخانه به عنوان سیاست گذار و سفارش دهنده فشار وارد کند و   ORR  نظارت کند؛ اما چون «مالک تصمیم نهایی کل سیستم» شفاف نبود، حل مسئله گاهی کند و پر اصطکاک پیش می رفت.

مدل جدید چیست و اکنون در چه مرحله ای قرار دارد؟

اصلاحات جدید بریتانیا روی دو ریل اصلی حرکت می کند: بازگشت تدریجی بهره برداری مسافری به مالکیت عمومی و ایجاد نهاد یکپارچه GBR. 

در ریل اول، از سال ۲۰۲۴ یک مسیر قانونی فعال شده است که بر اساس آن، وقتی قراردادهای اپراتورهای مسافری به پایان می رسد، به جای تمدید خصوصی، خدمات به مالکیت عمومی منتقل می شود. در این مرحله، اپراتور دولتی وزارت حمل ونقل نقش «پل انتقال» را بازی می کند؛ یعنی خدماتی که به مالکیت عمومی برمی گردند، ابتدا زیر نظر این اپراتور قرار می گیرند تا بعداً در ساختار نهایی GBR ادغام شوند.

در ریل دوم، دولت در نوامبر ۲۰۲۵ لایحه  Railways Bill  را برای ایجاد GBR به پارلمان ارائه کرد. بر اساس طراحی اعلام شده، GBR  قرار است “مغز هدایت گر” شبکه باشد و تصمیم های کل سیستمی را یکپارچه تر کند. به زبان ساده، این یعنی وظایف Network Rail  در حوزه زیرساخت (ریل، علائم دهی، ایستگاه ها و مدیریت شبکه) در GBR ادغام می شود و اکثریت خدمات مسافری نیز به تدریج زیر چتر مدیریت عمومی و یکپارچه تری قرار می گیرد. در کنار این دو، بخشی از «سیستم های صنعت» که در گذشته بین بازیگران مختلف پخش بود، قرار است هماهنگ تر و یکپارچه تر شود تا مدیریت شبکه و تجربه مشتری از پراکندگی فاصله بگیرد.

نقش ORR در مدل جدید چه می شود؟

ORR  حذف نمی شود و همچنان نقش تنظیم گر مستقل را حفظ می کند، اما در طراحی جدید، تمرکز آن به سمت نظارت و داوری مستقل شفاف تر می رود. در این مدل، بخشی از تصمیم های اجرایی مرتبط با دسترسی به شبکه و برخی سازوکارهای عملیاتی بیشتر در GBR متمرکز می شود و ORR نقش هایی مثل ارزیابی برنامه ها، پایش تغییرات عمده و رسیدگی به اعتراض ها نسبت به تصمیم های GBR را پررنگ تر خواهد داشت. خلاصه اینکه ORR به عنوان «داور و ناظر مستقل» می ماند اما مدیریت و اداره شبکه بیشتر در یک نقطه (GBR) جمع می شود.

آیا GBR فقط مسافری است یا شامل بار هم می شود؟

هدف اصلی اصلاحات، یکپارچه سازی حکمرانی شبکه و اداره بخش عمده مسافری است و عملیات باری قرار نیست ملی شود؛ بنابراین اپراتورهای باری عمدتاً خصوصی باقی می مانند. با این حال، GBR  به دلیل نقش محوری در مدیریت شبکه (ظرفیت، تخصیص مسیر، برنامه حرکت و قواعد دسترسی)، به شکل مستقیم روی بار اثر می گذارد. یعنی ممکن است شرکت باری خصوصی بماند اما کیفیت و شفافیت «قواعد بازی شبکه» و تصمیم های مربوط به ظرفیت و زمان بندی—که برای بار حیاتی است—در ساختار جدید بیشتر تحت مدیریت GBR تنظیم خواهد شد.

تفاوت اصلی ساختار قبلی و بعدی چیست؟

اگر بخواهیم تفاوت را در یک جمله خلاصه کنیم: سابق بر این، شبکه بین چند نهاد اصلی تقسیم بود؛ اما در مدل جدید، قرار است مدیریت زیرساخت و بخش عمده بهره برداری مسافری زیر یک نهاد عمومی واحد (GBR) متمرکز شود و ORR به عنوان تنظیم گر مستقل، نقش نظارت و داوری را ایفا کند. مزیت های مورد انتظار این مدل—با تأکید بر اینکه هنوز کامل مستقر نشده—معمولاً شامل پاسخگویی روشن تر، تصمیم گیری هماهنگ تر در سطح کل سیستم و کاهش اصطکاک بین متولی زیرساخت و بهره بردار است. برای بخش بار نیز مهم ترین پیامد، بهبود و شفاف تر شدن مدیریت دسترسی، ظرفیت و برنامه حرکت در سطح شبکه خواهد بود.

منابع

GOV.UK – Great British Railways

Passenger Railway Services (Public Ownership) Act 2024

Railways Bill (introduced November 2025)