◄ واگذاری بنادر به شهرداری ها؛ یا خلع سلاح لجستیکی ایران
دلایل فنی، اقتصادی، نهادی و راهبردی متعددی وجود دارد که نشان می دهد چرا واگذاری مدیریت بنادر به شهرداری ها، نه تنها چاره نیست، بلکه خود منشأ آسیب به یکی از استراتژیک ترین دارایی های کشور خواهد بود.
خسرو سرایی:
مقدمه: بندر، قلب تپنده اقتصاد و امنیت ملی
بنادر به عنوان گلوگاه های حیاتی در زنجیره تأمین جهانی، نه تنها نقش محوری در حمل و نقل کالا دارند بلکه به عنوان موتور محرکه ای برای رشد اقتصادی و توسعه منطقه ای شناخته می شوند. در دنیای امروز، بنادر دیگر صرفا نهادهایی برای تخلیه و بارگیری کالا نیستند، بلکه به عنوان «پایگاه های لجستیکی» و «دروازه های اقتصادی» کشورها عمل می کنند. این بنادر، با فراهم کردن زیرساخت های مدرن و هماهنگی های لجستیکی پیچیده، به عنوان یک عامل تسریع در روند تجارت و برقراری ارتباطات تجاری بین المللی شناخته می شوند.
در جهان امروز، بنادر صرفا دروازه های ورود و خروج کالا نیستند؛ بلکه مراکزی هستند که در قلب زنجیره تأمین جهانی قرار گرفته اند و نقش کلیدی در قدرت اقتصادی، امنیت ملی، سیاست خارجی و توسعه پایدار کشورها ایفا می کنند. بندر، نه یک تأسیسات فیزیکی ساده، بلکه یک «سیستم پیچیده چند وجهی» است که در آن، فناوری های پیشرفته، روابط بین الملل، منافع استراتژیک، الزامات پدافند غیرعامل، زنجیره های تأمین جهانی، لجستیک پیشرفته، و سرمایه گذاری های عظیم با یکدیگر گره خورده اند.
برای درک بهتر عظمت نقش بنادر در اقتصاد ملی، کافی است بدانیم که در اغلب کشورهای توسعه یافته، بیش از ۸۰ درصد از واردات و صادرات کالاها از طریق بنادر انجام می شود. بندری همچون رتردام در هلند یا آنتورپ در بلژیک، نه تنها مرکز تخلیه و بارگیری کالاهاست، بلکه هاب لجستیکی اروپا، پیشران فناوری های دیجیتال، و نقطه کانونی دیپلماسی تجاری اتحادیه اروپا محسوب می شود. بندر شانگهای به تنهایی بیش از ۴۷ میلیون TEU در سال جابه جا می کند؛ رقمی که از کل ترافیک بنادر بسیاری از کشورهای خاورمیانه بیشتر است.
در ایالات متحده، بندر لس آنجلس نه تنها پیشران تجارت فراآتلانتیک است، بلکه توسط سازمان های تخصصی همچون اداره بندر (Port Authority) و در هماهنگی با نهادهای امنیتی فدرال، پلیس بندر، گمرک، نیروی دریایی، و شرکت های زنجیره تأمین بین المللی اداره می شود. این ساختار حکمرانی، نه تنها به دلیل حجم عملیات، بلکه به دلیل حساسیت های امنیتی و تجاری، از استانداردهایی تبعیت می کند که سال ها تحقیق، طراحی نهادی، و آزمون وخطا در پس آن نهفته است.
در شرق آسیا نیز، بندر بوسان کره جنوبی نمونه ای دیگر از یک بندر پیشرفته با سیستم مدیریت متمرکز و تخصص محور است. دولت کره جنوبی، با ایجاد شرکت های ملی تخصصی و به کارگیری فناوری های هوش مصنوعی، اینترنت اشیاء، و رباتیک در عملیات بندری، توانسته است سهم قابل توجهی از بازار ترانشیپ شرق آسیا را به خود اختصاص دهد. هیچ یک از این بنادر تحت اداره نهادهای شهری یا شهرداری ها نیستند، بلکه همگی دارای ساختارهای مستقل با مدیریت حرفه ای، حسابرسی تخصصی، ارتباطات بین المللی و شبکه های لجستیکی چندوجهی اند.
در ایران نیز، بندر شهید رجایی به عنوان دروازه اصلی تجارت خارجی کشور، با بیش از ۵۵ درصد سهم از تخلیه و بارگیری کانتینرهای کشور، قلب اقتصاد ملی محسوب می شود. آسیب به این بندر، در واقع آسیب به شریان حیاتی کشور است؛ مسئله ای که پس از حادثه تلخ اخیر در این بندر راهبردی، بار دیگر نگاه ها را به اهمیت مدیریت تخصصی و ایمنی دریایی معطوف کرد. با این حال، در کمال تعجب، پیشنهاد واگذاری مدیریت بنادر به شهرداری ها مطرح شده است پیشنهادی که از اساس با الزامات حرفه ای، راهبردی و بین المللی مدیریت بندری در تضاد است.
واقعیت آن است که بنادر نه تنها نقاط اتصال اقتصاد ملی به تجارت جهانی اند، بلکه مراکزی اند که اگر به درستی اداره نشوند، کل زنجیره اقتصادی کشور را دچار بحران خواهند کرد. از تعامل با شرکت های کشتیرانی و اپراتورهای جهانی گرفته تا رعایت الزامات کدهای بین المللی امنیت بندر (ISPS Code)، از مدیریت پسکرانه ها و خطوط ریلی و جاده ای تا سرمایه گذاری در تجهیزات فوق سنگین و فناوری های روز، همه و همه نیازمند دانشی است که در ظرف نهادهای محلی چون شهرداری ها نمی گنجد.
مدیریت بندر، ترکیبی است از «فناوری پیشرفته»، «امنیت چندلایه»، «زنجیره لجستیکی پیچیده»، «دیپلماسی تجاری» و «مدیریت دارایی های میلیاردی». تجربه جهانی به روشنی اثبات کرده که تنها نهادهای دارای صلاحیت ملی، دارای شبکه بین المللی تخصصی و آشنا با زبان تجارت جهانی، قادرند مدیریت بندر را به گونه ای پیش ببرند که نه تنها نیازهای کشور را تأمین کند، بلکه مزیت رقابتی در منطقه ایجاد نماید.
با این مقدمه، اکنون به بررسی دلایل فنی، اقتصادی، نهادی و راهبردی می پردازیم که نشان می دهد چرا واگذاری مدیریت بنادر به شهرداری ها، نه تنها چاره نیست، بلکه خود منشأ آسیب به یکی از استراتژیک ترین دارایی های کشور خواهد بود.
دلایل فنی، نهادی، اقتصادی و راهبردی در مخالفت با واگذاری مدیریت بنادر به شهرداری ها
۱. شکاف نهادی میان وظایف شهرداری ها و الزامات مدیریت بندری،
شهرداری ها در اساس نامه خود، مسئولیت هایی چون خدمات شهری، حمل و نقل عمومی درون شهری، نظافت، زیباسازی، مدیریت پسماند، ساخت و ساز و صدور پروانه دارند. این در حالی است که مدیریت بندر شامل مسئولیت هایی مانند کنترل عملیات تخلیه و بارگیری کالا، هماهنگی با اپراتورهای جهانی، رعایت استانداردهای ایمنی دریایی، اعمال الزامات سازمان جهانی دریانوردی (IMO)، امنیت بندر، و مدیریت سرمایه گذاری های میلیاردی است. واگذاری مدیریت بندر به شهرداری، مانند واگذاری مدیریت یک پالایشگاه یا فرودگاه بین المللی به شهرداری است؛ مقایسه ای که خود گویای عدم تناسب نهادی این پیشنهاد غیر تخصصی است.
۲. تنوع در ابعاد ظرفیتی بنادر،
در استان های ساحلی بنادر بزرگ، متوسط و کوچک فعالیت می کنند، واگذاری بنادر به شهرداری ها به معنای آن است که 11 بندر تجاری بزرگ، 10 بندر تجاری متوسط و بیش از 40 بندر تجاری کوچک به شهرداری ها واگذار شود، اولین مشکلی که نمایان می شود آن است که در برخی موارد موقعیت جغرافیایی بندر به گونه ای واقع شده که به چندین شهر اطراف خود خدمات تجاری ارائه می کند لذا در قابت های محلی و گاها قومی کدام یک از شهرداری این شهرها مسئول این بندر خواهد شد؟
۳. بروز اختلاف سطح فاحش اداری برای مکاتبات و هماهنگی های تخصصی،
در صورت واگذاری بنادر به شهرداری ها مشکل حادی که پیش خواهد آمد عدم توازن در جایگاه بنادر و جایگاه شهرداری هاست، به این معنی که بنادر حتی در مکاتبات روزمره دچار مشکل می شوند، و مسیر گردش کار اداری بسیار طولانی تر و پیجیده تر خواهد شد، شهردار ابتدا باید با شورای شهر مکاتبه کند و پس از تصمیم گیری در شورا، مکاتبه مربوطه به وزارت کشور منعکس شود و سپس وزارت کشور با وزارت راه و ترابری و یا دیگر سازمان ها، شرکت ها و نهادهای هم ارز مانند راه آهن، راهداری و .... مکاتبه نماید و همین مسیر برگشت
۴. نبود تخصص فنی در شهرداری ها برای اداره ساختار پیچیده،
بندر یک سیستم پیچیده و تخصص محور است که نیازمند دانش در زمینه هایی نظیر حمل ونقل دریایی، لجستیک، فناوری اطلاعات، مهندسی بنادر، سرمایه گذاری بین المللی، حقوق دریایی و ایمنی دریانوردی است. هیچ یک از این حوزه ها در ظرفیت ساختار اداری، نیروی انسانی، یا مأموریت های ذاتی شهرداری ها تعریف نشده است. در بسیاری از شهرداری ها حتی شناخت ابتدایی از نظام نامه های بین المللی بندری یا مقررات کشتیرانی وجود ندارد.
۵. تهدید جدی امنیت ملی و دریایی،
بنادر به ویژه بنادری چون شهید رجایی، خارک و امام خمینی، جزو زیرساخت های حیاتی (Critical Infrastructure) کشور محسوب می شوند. در شرایط تحریم، تهدیدات سایبری، تروریسم دریایی، و مخاطرات منطقه ای، مدیریت این بنادر مستلزم رعایت الزامات شدید پدافند غیرعامل، هماهنگی با نیروی دریایی، سپاه، مرزبانی، پلیس بندر و گمرک است. شهرداری ها نه تنها از منظر قانونی صلاحیت اعمال این کنترل ها را ندارند، بلکه ممکن است ناخواسته حفره هایی در امنیت ملی ایجاد کنند.
۶. خطر اخلال در تعاملات بین المللی،
بنادر حلقه های زنجیره تأمین جهانی اند و با صدها خط کشتیرانی، اپراتور ترمینال، نهادهای اعتبارسنجی بین المللی، و شرکت های بیمه و لجستیک در تعامل اند. هرگونه تزلزل در اعتبار یا تغییر غیرکارشناسی در ساختار حکمرانی بندر، منجر به افت شدید رتبه بنادر ایران در شاخص های بین المللی می شود. در دنیایی که بندرها بر سر جذب بار ترانزیتی رقابت می کنند، این پیشنهاد غیر حرفه ای عملاً یک خودتحریمی برای اقتصاد ملی است.
۷. عدم توان جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی،
یکی از مهم ترین کارکردهای مدیریت بندری، جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی برای توسعه زیرساخت ها و تجهیزات است. شهرداری ها فاقد تجربه، ابزارهای حقوقی، نظام مالی شفاف و اعتبار بین المللی برای مدیریت قراردادهای میلیاردی با اپراتورهای جهانی هستند. در فضای رقابتی منطقه، واگذاری مدیریت بندر به نهادی محلی، پیام آشکاری از کاهش جدیت ایران در توسعه بنادر است.
۸. تجربه شکست خورده در سایر کشورها،
هیچ یک از بنادر پیشرفته دنیا اعم از رتردام، هامبورگ، پورت کلانگ، سنگاپور، شانگهای یا جبل علی — تحت مدیریت شهرداری ها نیستند. در همه موارد، یا یک سازمان تخصصی ملی بندری وجود دارد (مانند Port Authority of Singapore)، یا شرکت های نیمه دولتی تحت نظارت دولت مرکزی. حتی در کشورهایی که ساختار فدرال دارند (مانند آلمان یا ایالات متحده)، مدیریت بنادر کاملاً حرفه ای و مستقل است. تلاش هایی برای شهرداری محور کردن بنادر در برخی کشورهای آمریکای لاتین، اغلب به بی ثباتی، فساد محلی، و کاهش کارایی انجامیده است.
۹. تقلیل مدیریت بندری به نگاه محلی و غیرراهبردی،
بندر نهادی است که باید با نگاه ملی و منطقه ای اداره شود. شهرداری ها بنا بر ماهیت خود، به درستی اولویت های محلی را مدنظر دارند؛ اما این رویکرد در مدیریت بندر، منجر به نادیده گرفتن منافع ملی، عدم تعادل در توسعه پسکرانه، و رقابت های ناسالم میان شهرها برای جذب منابع خواهد شد. نتیجه آن، جزیره ای شدن مدیریت لجستیک و تضعیف قدرت برنامه ریزی ملی خواهد بود.
۱۰. افزایش ریسک فساد و تعارض منافع،
در شرایطی که شهرداری ها با مشکلات ساختاری در حوزه شفافیت مالی، بدهی، و نظارت مواجه اند، واگذاری مدیریت درآمدزایی مانند بندر به آنها، زمینه ساز تعارض منافع و سوءاستفاده های مالی می شود. تجربه بسیاری از کشورهای در حال توسعه نشان داده که مدیریت محلی بر بنادر، گاه به ابزاری برای تأمین هزینه های جاری شهرداری ها تبدیل شده است؛ نه توسعه پایدار لجستیک ملی
۱۱. ناهماهنگی با برنامه ریزی کلان حمل و نقل کشور،
برنامه ریزی حمل و نقل کشور باید بر پایه پیوند یکپارچه بنادر، شبکه ریلی، جاده ای و گمرکات انجام شود. واگذاری مدیریت بندر به شهرداری ها، این هماهنگی ملی را بر هم زده و سیاست گذاری های کلان وزارت راه و شهرسازی را بی اثر خواهد کرد. به عنوان نمونه، توسعه کریدور شمال ـ جنوب یا پروژه بندر خشک زنجان نیازمند یکپارچگی مدیریت ملی در بنادر و پسکرانه هاست، نه نگاه محلی.
۱۲. تضعیف جایگاه حاکمیت در تعاملات لجستیکی،
نقش حاکمیتی در حوزه هایی مانند امنیت، تنظیم مقررات، مدیریت بحران، تعرفه گذاری و اعمال استانداردهای بین المللی، نباید با اداره محلی درآمیزد. بندر یک «حوزه حاکمیتی تخصصی» است؛ واگذاری آن به شهرداری ها، به معنای عقب نشینی از نقش حاکمیتی دولت در یکی از حساس ترین نقاط کشور است.
جمع بندی:
در چنین شرایطی، واگذاری بنادر به نهادهایی مانند شهرداری ها می تواند خطرات بسیاری به همراه داشته باشد. این واگذاری ها نه تنها ممکن است منجر به افت کیفیت خدمات بندری شود بلکه از ظرفیت های استراتژیک ملی کاسته خواهد شد. شهرداری ها که عموماً تمرکز خود را بر مسائل شهری و محلی معطوف دارند، فاقد توانایی ها و زیرساخت های لازم برای مدیریت بنادر و مواجهه با چالش های پیچیده آن هستند. بنادر، برخلاف سایر زیرساخت ها، به دلیل ماهیت جهانی خود نیازمند مدیریت یکپارچه و هماهنگ با سایر نهادهای دولتی و بین المللی هستند.
در شرایطی که دشمنان ملت ایران با ابزار تحریم، جنگ روانی، فشارهای حمل ونقلی و رقابت های منطقه ای به دنبال تضعیف موقعیت ژئو اکونومیک کشور هستند، کوچک ترین تصمیم غیرکارشناسی درباره بنادر می تواند تبعاتی جبران ناپذیر برای امنیت ملی، اقتصاد مقاومتی، و جایگاه ایران در زنجیره تأمین جهانی داشته باشد. مدیریت بندر، علم است، هنر است، تجربه است، و بیش از همه، مسئولیت راهبردی است.
هرگونه تغییر در این حوزه، نیازمند بررسی عمیق، اجماع ملی، و تجربه جهانی است نه واکنشی کوتاه مدت به یک حادثه
*کارشناس ارشد اقتصاد حمل و نقل و لجستیک
