پیش نیازهای ایجاد رگولاتوری در حوزه ریلی چیست؟

به گزارش تین نیوز به نقل از ترابران، محسن پورسیدآقایی، عضو هیئت علمی دانشکده راه آهن دانشگاه علم و صنعت ایران، در ابتدای نشست «همایش سالانه بین المللی تنظیم گری و سیاست گذاری رقابت در ایران» این سوال را مطرح کرد که چرا خصوصی سازی در بخش ریلی شکست خورده است.

پورسیدآقایی با بیان اینکه هر کسی که درس مدیریت خوانده باشد بر این نکته صحه می گذارد که برای موفقیت پروژه ها ساختارها باید با استراتژی ها هماهنگ باشند گفت: «متاسفانه در بخش حمل ونقل ریلی، اگرچه استراتژی جدید تنظیم می شود، اما می خواهند آن را با همان ساختار قبلی پیش ببرند که این اتفاق حتماً منجر به شکست استراتژی می شود، چون هر زمان استراتژی دچار تغییر شود باید متناسب با آن همه چیز تغییر کند.»

او یادآور شد: «در گذشته استراتژی این بود که یک شرکت دولتی یکپارچه به نام راه آهن وجود داشته باشد تا به عنوان نماینده دولت، همه کارهای ریلی را خودش انجام دهد، اما به تدریج و از اواخر دهه ۷۰ استراتژی از شرکت دولتی یکپارچه به خصوصی سازی تغییر کرد، در حالی که بقیه ساختارها از جمله قوانین و مقررات ثابت ماند و اصلاحاتی روی آنها انجام نشد. به عبارت بهتر، می خواستند با قوانین و ساختار سابق و همچنین با همان کارکنان و مدیران قبلی، خصوصی سازی را در راه آهن جلو ببرند که از ابتدا معلوم بود یک پروژه شکست خورده خواهد بود و منجر به تحول ریلی، جذب سرمایه گذاری جدید و بهبود بهره وری و راندمان نخواهد شد.»

عضو هیئت علمی دانشکده راه آهن دانشگاه علم و صنعت ایران با اشاره به تجربه کشور آلمان در خصوصی سازی راه آهن گفت: «مدیران آلمانی می گفتند که وقتی این کشور تصمیم گرفت راه آهن را خصوصی سازی کند بعد از دو سال مطالعه به این نتیجه رسید که یکی از تغییرات لازم، اصلاح ۲ اصل از اصول قانون اساسی آلمان است، چون اگر قوانین و مقررات و اختیارات تغییر نمی کرد، نمی توانستند بخش خصوصی را وارد این حوزه کنند.»

پورسیدآقایی افزود: «برخی از عدم موفقیت خصوصی سازی در راه آهن می خواهند نتیجه بگیرند که خصوصی سازی در این بخش اشتباه بوده است. در حالی که اصلاً این گونه نیست و علت عدم موفقیت به دلیل اصل خصوصی سازی نیست، بلکه به این دلیل است که ساختارها و قوانین اصلاح نشدند.» مدیرعامل اسبق شرکت راه آهن در ادامه به حضور بخش خصوصی در حمل ونقل هوایی اشاره کرد و تاکید کرد: «در بخش هوایی چون از ابتدا در دنیا شرکت های هواپیمایی خصوصی و فرودگاه ها و ساختارها دولتی بودند، روابط بین المللی حاکم بوده و همین مسئله باعث شده که فعالیت بخش خصوصی در این زمینه با مشکلی مواجه نباشد.»

عضو هیئت علمی دانشکده راه آهن دانشگاه علم و صنعت ایران همچنین یادآور شد: «ما در بخش حمل ونقل هوایی، سازمان هواپیمایی کشوری داریم که تنها وظیفه اش رگولاتوری است. این سازمان، دولتی است و بودجه اش را دولت می دهد و محل درآمد دیگری ندارد. یک سازمان تخصصی با نیروی انسانی کم است که وظیفه وضع مقررات و ایمنی و حفظ رقابت در بخش هوایی را بر عهده دارد.»

او تاکید کرد: «از طرف دیگر، طرف حساب شرکت های هواپیمایی، شرکت فرودگاه ها نیست؛ نه مجوز ایرلاین ها توسط آنها صادر می شود، نه مقرراتی برایشان وضع می کند. همه این وظایف بر عهده سازمان هواپیمایی کشوری است که نه ذی نفع است و نه از درآمد شرکت ها سهم می برد. به عبارت بهتر، در بخش هواپیمایی انحصار فرودگاه ها دست شرکت دولتی است ولی بخش خصوصی مجبور نیست با او رقابت کند، اما اشکالی که ما الان در راه آهن داریم این نیست که زیرساخت دست دولت است. اشکال این است که طرف شرکت خصوصی همان کسی است که زیرساخت هم دست اوست!»

عضو هیئت علمی دانشکده راه آهن دانشگاه علم و صنعت تاکید کرد: «اگر بتوان در شرکت راه آهن هم این تفکیک را ایجاد کرد و مقرراتی داشته باشیم که شرکت های خصوصی با راه آهن طرف نباشند، بخش زیادی از مشکلات برطرف می شود. اگر این اتفاق بیفتد و ساختار ما شبیه ساختار بخش هوایی شود، خصوصی سازی موفق خواهد شد که عملکرد این حوزه را بهبود بخشد، وگرنه با ادامه این روند عملاً سرمایه گذاری جدیدی اتفاق نمی افتد.»

چالش های تنظیم گری در حوزه ریلی کشور

امیراحمد ذوالفقاری، مشاور اقتصادی رئیس شورای رقابت هم بعد از دکتر پورسیدآقایی چالش های ایجاد تنظیم گر در حوزه ریلی را روایت کرد. او درباره چالش های ایجاد تنظیم گر در حوزه ریلی کشور به ماده ۵۹ قانون اصل سیاست های ۴۴ اشاره کرد و افزود: «این ماده ناظر بر ایجاد رگولاتور در هر بخش است، اما باید توجه داشت که مشکل بخش ریلی مربوط به ایجاد نهاد رگولاتور به منظور رعایت اصل رقابت است. در واقع، اگر قرار بر تشکیل این نهاد رگولاتور بخشی براساس ماده ۵۹ باشد به مانند این است که شورای رقابت در حوزه تخصصی ریل تشکیل شده که مزیت آن انتقال ظرفیت کنونی شورای رقابت به نهاد رگولاتور بخشی در حوزه تخصصی ریل است، یعنی ترکیب اعضای آن می تواند به گونه ای باشد که افراد متخصص حوزه ریل در این نهاد حضور داشته باشند، اما در عین حال، چالش های جدی هم در این زمینه وجود دارد که باعث شده شورای رقابت چه در مواردی همچون حوزه برق، پسماند یا نفت و گاز و پتروشیمی و چه در مواردی که باید فرایند طراحی را شروع می کرد، تاکنون ورود نکند.»

او در ادامه افزود «به عنوان مثال، در حوزه برق نیز با چالش رقابت با نهادهای دولتی روبه رو بودیم، بنابراین قرار شد این مبحث پس از طرح در هیئت دولت به عنوان یک لایحه به مجلس برود که در همان دولت متوقف ماند و لایحه ای به مجلس ارائه نشد. پس از اینکه متوجه شدیم دولت نمی خواهد تغییری در روند کنونی ایجاد شود، با رئیس وقت کمیسیون اصل ۴۴ (دکتر فولادگر) وارد مذاکره شدیم که نهایتاً منجر به اصلاح ماده ۵۹ رگولاتوری اصل ۴۴ شد.» این مقام مسئول با تاکید بر اینکه انتظار ما این بود که یک نهاد مستقل از دولت در این زمینه ایجاد شود، گفت: «در مرحله دوم مطرح شدن این اصلاحیه، دولت با رگولاتوری حوزه برق مخالف کرد و در نهایت اساسنامه مدنظر تبدیل به یک ماده واحده و مجوز تاسیس نهاد تنظیم گر با شرایط دلبخواه به دولت داده شد، اما نتیجه این امر، سلب اختیارات قوانین مصوب نهاد رگولاتوری دولت از شورای رقابت بود.»

ذوالفقاری با تاکید بر اینکه این امر استقلال شورای رقابت را زیر سوال می برد، افزود: «شورای رقابت کنونی می تواند به مسائل ورود کند به شرطی که نهاد رگولاتوری توسط دولت انتخاب نشود، چرا که شورای رقابت براساس قانون نمی تواند در برخی مصوبات نهاد رگولاتوری دولت دخالتی داشته باشد؛ در نهایت به این جمع بندی رسیدیم که ورود ما به این حوزه به مصلحت نیست، بنابراین در دو سال گذشته شورای رقابت در این زمینه اقدامی نکرد، ولی امسال تکلیف قانونی برای این کار مشخص شده است.»

ذوالفقاری با تاکید بر لزوم ایجاد یک نهاد تنظیم گر در حوزه ریلی گفت: «حتی اگر معاون وزیر راه نیز مسئولیت نهاد رگولاتوری را داشته باشد موافق هستیم، چرا که یک قدم رو به جلو خواهد بود.»

به گفته او بستر قانونی ماده ۵۹ بخش صنعت حمل ونقل ریلی فراهم است و به زودی اطلاعات مربوط به این امر اطلاع رسانی خواهد شد.

مشاور اقتصادی رئیس شورای رقابت کشور در پایان خواستار ورود مجلس به این موضوع برای حل مشکلات مطرح شده به صورت ریشه ای شد.

رگولاتوری؛ اسیر قوانین نصفه ونیمه

علی اصغر شفیع نادری، یکی دیگر از کارشناسان حمل و نقل ریلی هم معتقد است که رگولاتوری در حوزه ریلی اسیر قوانین نصفه ونیمه شده است. او با یادآوری اینکه سال گذشته قانون دسترسی آزاد به حمل ونقل ریلی تسهیل شد، اما این قانون یک قانون نصفه ونیمه در ۳ صفحه است گفت: «البته تصویب این قانون در زمان خود یک حرکت جسورانه بود، اما در ادامه وارد مسیر انحرافی شد و آن گونه که باید به تعادل بخش خصوصی و دولتی در این حوزه کمک نکرد.»

او با گلایه از اینکه قانون را ناقص تصویب و ناقص تر اجرا کردیم افزود: «ما در ایران ۳ صفحه قانون ریلی داریم، در حالی که در کشورهای اروپایی چند صد صفحه قانون ریلی وجود دارد. همچنین کمیسیون اروپایی، چهار بسته مقررات ریلی دارد که در آن ساختارهای ریلی، نقش حوزه ریلی و وظایف و بازیگران آن در صدها صفحه مقررات گذاری شده است. در واقع، ساختار اصلی صنعت ریلی سال هاست تصویب شده، پس نیاز به اختراع مجدد چرخ نیست و همه راه حل ها از قبل وجود دارد.»

این کارشناس حمل و نقل ریلی با یادآوری اینکه ایران در ساختار ریلی به نوعی از اروپا تقلید می کند، بنابراین عملاً نقش بازیگران در این حوزه مشخص است، توضیح داد: «در بسته مقرراتی کمیسیون اروپایی چهار بازیگر مشخص در این حوزه تعیین شده است. اولین بازیگر این حوزه، مدیر شبکه است که یک مدیر صددرصد دولتی است و نیمی از درآمدش را از بخش دولتی و بخش دیگر را از بخش خصوصی می گیرد تا حوزه ریلی رقابت پذیر شود. این فرد هیچ دخالتی در قطار، ظرفیت قطار، فروش بلیت و قیمت حمل ونقل ندارد و تنها یک حق دسترسی می گیرد.»

شفیع نادری افزود: «بازیگر دوم مسئولان قطار شامل لکوموتیو، واگن، مامور بارگیری و تخلیه است. بازیگر سوم سازمان حمل ونقل ریلی است که نقش سیاست گذاری و نگاه بالادستی دارد. این بازیگر بودجه را تنظیم و مقررات و دستورالعمل ها را تدوین می کند.»

او در ادامه گفت: «این حوزه بازیگر چهارمی هم به عنوان رگولاتوری دارد که دستور کار آن مشخص است و در حوزه های مشخص بر حسب قانون وارد می شود که با توجه به مشکلاتی که در حوزه ریلی داریم و با توجه به انتظاراتی که در این حوزه برآورده نشده، وجود نهاد تنظیم گر در بخش ریلی برای ما نیز ضروری است.»

او یادآوری کرد: «متاسفانه برای اولین بار در 30 سال گذشته طی سه سال پیاپی رشد جابه جایی بار منفی بوده که یک رکورد در جهت عکس به شمار می آید. این در حالی است که همه چیز در بخش خصوصی روی جذابیت سرمایه گذاری بنا نهاده می شود و برای جذاب شدن سرمایه گذاری یا باید تعرفه را عوض کنیم یا بهره ور شویم. در زمینه تعرفه ها کار زیادی نمی شود کرد، پس باید بهره وری را افزایش داد.»

این کارشناس حمل و نقل ریلی با تاکید بر اینکه بهره وری هم باید روی پلتفرم ایجاد شود اما این پلتفرم در داخل ایران ناقص است، گفت: «حوزه ریلی ما نه دولتی کامل است و نه به معنای واقعی خصوصی. در نتیجه سهم بار ریلی به جای اینکه از ۱۰ درصد افزایش یابد، کمتر هم شده است؛ این در حالی است که ۲۵ درصد از بار کشور می تواند از ریل جابه جا شود.»

شفیع نادری در ادامه به بیان پیشنهادش به انجمن صنفی شرکت حمل ونقل ریلی پرداخت و افزود: «پیشنهادم این است که با توجه به تجربیات جهانی، نقش بازیگران مختلف را در جایگاه خود ببینیم و دنبال این باشیم که ساختار صحیح بخش ریلی ایجاد شود. در زمان آقای پورسیدآقایی کار خوبی با نیت و جسارت بالا آغاز شد و مشاور خارجی گرفتند، اما در اجرا و راهبری مقداری زاویه ایجاد شد.»

او تاکید کرد: «مسئله مهم این است که در بعد ساختار ریلی نیاز به طراحی مجدد نداریم و فقط نیاز به یک انتخاب است. باید از تجربه دیگر کشورها استفاده کنیم و انجمن صنفی شرکت های حمل ونقل می تواند این پیشنهاد را پیگیری کند.»

راه آهن صلاحیت رگولاتوری را ندارد

«راه آهن صلاحیت رگولاتوری را ندارد»؛ این جمله کلیدی سعید قصابیان، کارشناس حمل ونقل ریلی در پیش نشست «همایش سالانه بین المللی تنظیم گری و سیاست گذاری رقابت در ایران» بود.

او با بیان اینکه برای اینکه در حوزه ریلی به سمت تنظیم گری خوب پیش برویم باید دو چالش اساسی برطرف شود، افزود: «وقتی همه چیز دولتی باشد، رگولاتوری معنا ندارد. رگولاتوری زمانی استارت می خورد که عناصر اقتصادی غیردولتی بخواهند با هم رقابت کنند. در اینجا باید سازوکاری وجود داشته باشد که این افراد بتوانند رقابت را در شرایطی مساوی شروع کنند و ایجاد شرایط مساوی وظیفه اول رگولاتوری است.»

این کارشناس حمل ونقل ریلی گفت: «مشکلی که اکنون وجود دارد این است که یک نهاد هم قانون گذار است، هم داور و هم یکی از دوستانش در مسابقه شرکت می کند. این نهاد، همان راه آهن است. راه آهن در کسب وکار ریلی فعال است و شرکت هایی دارد که خیلی قوی در بازار حضور دارند. از سوی دیگر، خودش داور است و اگر بین دو شرکت اختلاف شود باید به او مراجعه کنند.»

قصابیان با اشاره به اینکه با این شرایط راه آهن صلاحیت اینکه بتواند نقش رگولاتور را بازی کند ندارد مگر اینکه از کاسبی حمل ونقل ریلی خارج شود، گفت: «راه آهن باید تکلیف خود را مشخص کند. راه آهن باید نقش نرم افزاری داشته باشد، در این صورت می تواند قوانین و مقررات را تنظیم و تعرفه ها را مشخص کند. اما همه اینها به شرطی است که خودش در بخش حمل ونقل ریلی کاسب نباشد.»

قصابیان در ادامه به توضیح چالش دیگری در حوزه حمل ونقل ریلی کشور پرداخت و گفت: «چالش دیگر مقابل توسعه بخش خصوصی در حوزه ریلی، انحصاری است که راه آهن در سیر و حرکت دارد. وقتی سیر و حرکت در دست راه آهن است، شرکت حمل ونقلی تقریباً هیچ کاره است. به عبارت دیگر، با این شرایط کار شرکت حمل ونقل، صرفاً بازاریابی مسافر و بار است. این هم که نشد خصوصی سازی!»

این کارشناس حمل ونقل ریلی تاکید کرد: «خصوصی سازی وقتی اتفاق می افتد که من بتوانم قطار کامل تشکیل بدهم و لکوموتیو و واگن و تعمیرات در اختیار خودم باشد تا بتوانم جواب مشتری را بدهم، بنابراین اکنون یک پای بزرگ بخش خصوصی می لنگد.»

علت شکست بخش خصوصی در حوزه لوکوموتیو

مجتبی لطفی، رئیس کارگروه لوکوموتیو انجمن شرکت های حمل و نقل ریلی هم مانند قصابیان معتقد بود که انحصار راه آهن علت شکست بخش خصوصی در حوزه لوکوموتیو است. او با تاکید بر اینکه انحصار بیماری بدی است و معضلاتی به وجود می آورد که برخی از آنها در بدو امر و برخی در درازمدت خود را نشان می دهند، گفت: «بخش خصوصی از سال ۸۶ در حوزه لکوموتیو سرمایه گذاری کرد و طی حدود ۱۸ سال تقریباً ۱۸۰ لکوموتیو وارد ناوگان حمل ونقل ریلی کشور شده است. یعنی به صورت متوسط سالی ۱۱ الی ۱۲ لکوموتیو. از سوی دیگر، اگر این تعداد را در کنار استهلاک لکوموتیوها بگذارید، خواهید دید که در سال چیزی معادل همین تعداد لکوموتیو از رده خارج می شوند، بنابراین می بینیم که به دلیل مشکلات موجود، سرمایه گذاری بخش خصوصی در بخش لوکوموتیو موفقیت آمیز نبوده است.»

لطفی با بیان اینکه یکی از دلایل مهم این عدم موفقیت، رقابت بخش خصوصی با یک نهاد بزرگ و قدرتمند به نام راه آهن است، افزود: «بخش خصوصی خیلی زود به این مشکل پی برد و در سال ۹۱ به شورای رقابت مراجعه کرد و در ادامه فرمولی برای نرخ گذاری ها توسط این شورا مشخص شد و اگرچه قانونی مصوب نشد اما سال ها مبنای قیمت گذاری قرار گرفت. منتها به تدریج با همین مبنا با راه آهن دچار مشکل شدیم، بنابراین بار دیگر یعنی حدود ۳ سال پیش دوباره به شورای رقابت مراجعه کردیم و از آنان خواستیم فرمول قیمت گذاری ها قانونی و به شکل بخشنامه ابلاغ شود که این اتفاق افتاد، اما باز هم بنا به دلایل دیگر کار متوقف شد.»

لطفی سپس به یادآوری وظایف شورای رقابت پرداخت و گفت: «شورای رقابت نیاز ندارد کسی از او درخواست کند و سپس برای رسیدگی به موضوع دست به کار شود. شورای رقابت اگر انحصار ببیند وظیفه اش این است که ورود کند و جلوی انحصار را بگیرد. مسیری که بخش خصوصی از طریق شورای رقابت برای نرخ گذاری در بخش لکوموتیو رفت خیلی کمک کننده بود، اما به خاطر قدرت بالایی که نهاد دولتی و حاکمیتی دارد که خودش هم بازار هست، هم قانون گذار و هم بهره بردار، عملاً نتوانستیم در این حوزه موفق شویم.»

او با تاکید بر اینکه تا به این مشکل رسیدگی نشود، مشکل لکوموتیو کشور حل نمی شود، تاکید کرد: «اگر هم مشکل ل.کوموتیو حل نشود، مشکل واگن حل نمی شود.»

راه میانبر ایجاد نهاد تنظیم گر ریلی

در ادامه این نشست، دکتر پورسیدآقایی به پرسشی درباره راه میانبر برای رسیدن به نهاد تنظیم گر ریلی پاسخ داد. او گفت: «ابتدا باید بدانیم که هیچ گاه از دولت چنین انتظاری نداشته باشیم که یک نهاد تنظیم گر ایجاد کند، زیرا اگر قرار باشد این اتفاق رخ دهد ابتدا باید مدیرعامل راه آهن ایجاد نهاد تنظیم گر را بپذیرد و مخالف نباشد، در واقع، اوست که باید وزیر راه و شهرسازی را به ایجاد نهاد تنظیم گر ریلی اقناع کند، در حالی که ممکن است بدنه مدیریتی راه آهن معتقد باشد که خودش باید وظیفه رگولاتوری را بر عهده بگیرد.»

او خاطرنشان کرد: «به این ترتیب، راه میانبر برای تشکیل نهاد تنظیم گر ریلی ورود انجمن صنفی شرکت های حمل ونقل ریلی و نوشتن طرح مورد نظر بخش خصوصی برای ایجاد نهاد تنظیم گر و ارائه آن به نمایندگان مجلس است.»

این عضو هیئت علمی دانشکده راه آهن دانشگاه علم و صنعت ایران گفت: «قانون حق دسترسی هم به همین روش به تصویب رسید. در صورتی که اگر دست دولت بود، هیچ وقت این اتفاق نمی افتاد. الان هم راه میانبر همین است که انجمن طرحش را به مجلس بدهد.»

او با اشاره به اینکه وظیفه بخش خصوصی در همه دنیا ارتباط و تماس با مراکز قانون گذاری است، تاکید کرد: «بنابراین وظیفه انجمن این است که یک تیم برای پیگیری این موضوع تعیین کند و پس از تعریف و تعیین، به عنوان طرح آن را از طریق نمایندگان مجلس پیش ببرد.»

بعد از این نشست و پیشنهاد پورسیدآقایی به انجمن صنفی برای پیگیری طرحی برای ایجاد نهاد تنظیم گر در حوزه ریلی از طریق نمایندگان مجلس شورای اسلامی، رئیس هیئت مدیره انجمن صنفی شرکت های حمل ونقل ریلی به ترابران خبر داد که این انجمن طرحی برای تاسیس نهاد تنظیم گر حمل ونقل ریلی به بهارستان ارائه داده است.

دکتر سبحان نظری در توضیح این خبر گفت: «انجمن صنفی شرکت های حمل نقل ریلی و خدمات وابسته در جریان بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه، پیشنهادهای مختصری برای تاسیس نهاد تنظیم گر حمل ونقل ریلی به مجلس تقدیم کرده است.»

به گفته رئیس هیئت مدیره انجمن صنفی شرکت های حمل ونقل ریلی، در فرصت محدود بررسی لایحه برنامه امکان مذاکره و اقناع دولت و مجلس برای پذیرش این پیشنهاد فراهم نشد، اما به زودی در انجمن گروهی مامور تدوین پیش نویس طرح ایجاد نهاد تنظیم گر خواهند شد تا بر اساس چندین پژوهش که از سوی محققان و موسسات مختلف کشور انجام شده و همچنین به اتکای مباحثه ها و تبادل نظر کارشناسان و متخصصین امر، گزارش نهایی به مجلس تقدیم شود.