حاکمیت شایسته بیمه

تین نیوز | واژه حاکمیت در سال‌های اخیر اهمیت و کاربرد وسیعی پیدا کرده است. کمیسیون حاکمیت جهانی در تعریفی آورده است: «حاکمیت مجموعه‌ای از روش‌های فردی و نهادی عمومی و خصوصی است که امور مشترک مردم را اداره می‌کند و شامل نهادهای رسمی و نظام‌هایی است که برای تضمین رعایت قوانین قدرت پیدا کرده‌اند.»
تعاریف حاکمیت بیانگر مفهومی وسیع‌تر از حکمرانی است. کاربرد این واژه فقط شامل بازیگران و نهادهای دولت نمی‌شود، بلکه شامل حکومت، جامعه مدنی و بخش خصوصی است. درگذشته اصطلاح حاکمیت؛ دولت را دربر می‌گرفت، اما با درگیر کردن بخش خصوصی و جامعه مدنی از آن فراتر می‌رود. دولت، محیط سیاسی و حقوقی مناسب به وجود می‌آورد، بخش خصوصی اشتغال و درآمد ایجاد  و جامعه مدنی هم تعامل سیاسی و اجتماعی گروه‌های فعال را برای مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی، تسهیل می‌کند. وظیفه حکمرانی نیز تقویت این سه‌بخش و ایجاد سازوکار لازم برای همکاری و هماهنگی هرچه بیشتر آنهاست.
حاکمیت اقتصادی مجموعه نهادها و قوانین است که مناسبات اقتصادی را شکل می‌دهند و در بخش‌های مختلف اقتصاد مالی و حقیقی قابل‌بررسی است.
اقتصاد مالی شامل بانک، بیمه و بازار سرمایه زیربنای اقتصاد حقیقی است. در این مقاله برآنیم تا حاکمیت بیمه در ایران را به‌عنوان بخشی از حاکمیت اقتصادی مورد بررسی قرار دهیم. حاکمیت در صنعت بیمه ایران، ساختاری متشکل از قوانین، شورایعالی بیمه و مقررات آن، بیمه‌گران اصلی و بیمه‌مرکزی به‌عنوان مقام ناظر و تنظیم‌کننده فعالیت‌هاست، این نهادها همگی در دولت قرار دارند. البته چندشرکت کوچک خصوصی نیز در صنعت بیمه فعالیت دارند.
در صنعت بیمه ایران حاکمیت متمرکز دولتی برقرار و نقش بخش خصوصی و سمن‌ها (سازمان‌های مردم‌نهاد)، بسیار کمرنگ است. شرکت‌های خصوصی پیروان کوچکی از رهبری انحصاری بیمه ایران هستند و سندیکای بیمه‌گران و انجمن حرفه‌ای صنعت بیمه دونهاد مطرح، ولی کم‌اثر هستند. تعادل بین دولت، بخش خصوصی و سمن‌ها، مناسبات لازم برای ارایه خدمات بیمه به مردم را فراهم و از تضییع حقوق مردم جلوگیری می‌کند.  دولت مهم‌ترین نهاد حاکمیت و مسوول توسعه آن بوده و قدرت دولت مبدأ نظم و امنیت اجتماعی است.
همچنین قانون و قانونمداری اساس حاکمیت و عامل انسجام سایر نهادها است. قانون و مقررات، تکلیف ذی‌نفعان را مشخص و رابطه آنها را تنظیم می‌کند. ساختار صنعت بیمه با تفسیر اصل٤٤ قانون‌اساسی دگرگون شده است. خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی، تاسیس شرکت‌های خصوصی، تداوم فعالیت بیمه‌ دولتی ایران، تاسیس سمن‌ها و سندیکای بیمه‌گران، ساختار حاکمیت را تغییر داده و قوانین بیمه پاسخگوی شرایط جدید اقتصادی نیست و تحول در آنها از ضروریات حاکمیت شایسته بیمه است.
اصول حاکمیت شایسته اقتصادی توسط کمیسیون حقوقی سازمان‌ملل ارایه شده است و نگارنده، آنها را در انطباق با صنعت بیمه در ادامه مورد بررسی قرار می‌دهد:
شفافیت
شفاف‌سازی محیط کسب‌وکار، از رانت، تقلب، انحصار و تضییع حقوق مردم جلوگیری می‌کند و موجب شایسته‌سالاری و بهره‌وری می‌شود. شفافیت، حاصل آزادی گردش اطلاعات و توسعه رسانه‌هاست. برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار باید رسانه‌های تخصصی اقتصادی گسترش یافته و در این مسیر اطلاع‌رسانی کنند.
شفافیت در قوانین و مقررات نیز از اهمیت برخوردار است. مقررات نباید قابلیت تفسیر به رای داشته باشند تا احتمال سوءاستفاده را از بین ببرد.
صنعت بیمه ایران از شفافیت محدودی برخوردار است. یکی از اقدامات مناسبی که بیمه مرکزی در راستای شفاف‌سازی انجام داده، انتشار اطلاعات بیشتر از عملکرد شرکت‌های بیمه از جمله توانگری مالی آنهاست که کمک شایانی برای شناخت جامعه از شرکت‌های بیمه است.
 از جمله حوزه‌های قابل‌بهبود در شفافیت بیمه می‌توان به صورت‌های مالی شرکت‌ها اشاره کرد. این صورت‌ها باید وضعیت شرکت‌ها را برای تحلیل متخصصان روشن کند تا عملکرد گذشته و توان ادای تعهدات آینده آنها قابل‌پیش‌بینی باشد.
مسوولیت‌پذیری
شرکت‌های بیمه هزاران‌برابر حق بیمه‌ای که از مردم دریافت می‌کنند، تعهد پرداخت خسارت دارند و عدم‌ایفای تعهدات آنها، مردم و کسب‌وکار ملی را با مخاطره روبه‌رو می‌کند.
بنابراین باید همه تصمیماتی که نهادهای فعال در این صنعت اتخاذ می‌کنند، با رعایت اصل مسوولیت‌پذیری صورت گیرد تا روابط عادلانه‌ای بین همه ذی‌نفعان صنعت برقرار شود. برای مثال باید به نرخ‌شکنی اشاره کرد.
 یقینا فروش بیمه‌نامه به قیمت‌های کمتر از نرخ فنی ازبین‌بردن حقوق سایر بیمه‌گذاران به‌ویژه بیمه‌گذاران بیمه‌های زندگی است که ممکن است حق آنها صرف خسارت‌های کوتاه‌مدت ناشی از نرخ‌شکنی بیمه‌گران شود. چنین اقدامی نشان‌دهنده مسوولیت‌گریزی است. در این موضوع مقام ناظر و مسوول باید از نرخ‌شکنی و تضعیف توان مالی جلوگیری کند.
بازرسان قانونی شرکت‌های بیمه از مهم‌ترین نهادهای صنعت بیمه هستند که در حوزه مسوولیت‌پذیری، نقش مهمی دارند. تصمیمات بازار سرمایه، بیمه‌گذاران نهادی، مقامات حکومتی و سایر ذی‌نفعان به گزارشات بازرس قانونی متکی است. اگر این گزارشات بر اساس اصول حرفه‌ای تنظیم نشود، تصمیم ذی‌نفعان اشتباه خواهد بود.
پاسخ‌دهی
پاسخ‌دهی دولت به معنای سخنرانی یک‌طرفه آنها برای مردم نیست، بلکه پاسخ‌دهی به پرسشگران متخصص و سازمان‌یافته است. لازمه پاسخ‌دهی، وجود پرسشگر است و حاکمیت باید از فضای پرسشگری حمایت کند.  این اصل به معنای جوابگویی نهادهای بیمه به ذی‌نفعان و صاحبان مسوولیت است. هرنهاد باید در مقابل دیگر نهادها در حدود مقررات پاسخگو باشد. برای مثال شرکت‌های بیمه باید در مقابل سهامداران و مقام ناظر پاسخگو باشند و گزارشات موردنظر را ارایه کنند.
سمن‌ها نیز باید نسبت به وظایف خود پاسخگو و اعضای آنها باید پرسشگران نخبه و متعهد جامعه باشند تا سازمان آنها کارآمد شود. بخش خصوصی هم باید در قالب تشکل‌های صنفی سازماندهی قوی‌ای داشته باشد؛ تشکل‌هایی که به فعالان بخش خصوصی و جامعه بیمه‌گذار پاسخگو بوده و تعارضات را مدیریت کنند. اما مهم‌ترین بخش، پاسخگویی دولت در مقابل مردم پاسخگو است.
مشارکت
مشارکت به معنی حضور تمامی نهادهای فعال در صنعت بیمه و همکاری آنها در تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات عمومی است. در شرایط کنونی رابطه نهادهای فعال در صنعت بیمه کم است. دولت نقش غالب را در حاکمیت ایفا می‌کند و بخش خصوصی و سمن‌ها نقشی ندارند.
حاکمیت قانون
صنعت بیمه در حوزه قانون دومشکل دارد؛ قدیمی‌بودن و ضعف در اجرای قانون. صنعت بیمه در گذشته دولت‌محور بود، ولی امروز راه خصوصی‌شدن را می‌پیماید. سرمایه اغلب شرکت‌ها از بازار سرمایه تامین می‌شود و بدهی آنها به بیمه‌گذاران است. در این شرایط قوانین و مقررات باید سلامت و کارایی شرکت‌های بیمه را به منظور ادای تعهدات آنها به مردم هدف قرار دهند. خصوصی‌سازی در این صنعت به صورت نیمه‌کاره انجام شده و قوانین با این نظام منطبق نیست. صنعت بیمه هنوز از رانت رنج می‌برد، قوانین و مقررات تبعیض‌آمیز و به‌نفع انحصار دولتی است و مقام ناظر اختیار کنترل شرکت‌های دولتی را ندارد.
قوانین باید اصلاح شوند و ضمانت اجرایی آنها تقویت شود. مقامات ناظر به‌ویژه بیمه مرکزی باید از اختیارات موثر برای پیاده‌سازی مقررات بیمه برخوردار شود.
کیفیت قوانین و مقررات به نظام تدوین و تصویب آنها مربوط است. این نظام باید قادر به استفاده از عقل جمعی و مشارکت نخبگان جامعه باشد.
مقررات ناکارا، قوانینی است که برای مقررات تدوین شده و مزاحم کسب‌وکارها باشد. در این شرایط، مقررات خود هدف می‌شود و از بقای خود حمایت می‌کند، درصورتی که هدف مقررات اقتصادی، نظم‌بخشی به کسب‌وکار است.
انعطاف‌پذیری
انعطاف‌پذیری به معنای انطباق با شرایط است. حاکمیت باید شرایط کشور را در تدوین مقررات مدنظر قرار دهد. مقررات بیمه‌گری نیز باید با ملاحظات ملی کشور هماهنگ باشد، برای مثال می‌توان به تورم که از ویژگی‌های اقتصاد و تطویل زمان دادرسی که از ویژگی‌های نظام قضایی ایران است، اشاره کرد. تلفیق این دوویژگی، پدیده یوم‌الادا را به‌وجود آورده است. رانندگان خودرو موظفند خسارت‌های بدنی ناشی از تصادف را با نرخ دیه روز ادای آن، پرداخت کنند. مقررات بیمه، این تکلیف را برعهده بیمه‌گر گذاشته است و بیمه‌گران باید خسارت را یوم‌الادا پرداخت کنند.
حاکمیت بیمه باید انعطاف مقررات و انطباق آن با ملاحظات اجتماعی را به‌گونه‌ای تامین کند که با استانداردهای حرفه‌ای مطابقت داشته باشد. برای مثال می‌توان به ضعف نظام قیمت‌گذاری در بیمه شخص‌ثالث اشاره کرد. این نظام به صورت دستوری برقرار شده و اختیار بیمه‌گران برای ارزیابی ریسک را سلب کرده است.
حوزه دیگری از انعطاف‌پذیری حاکمیت بیمه، تعیین و حمایت از محدوده آزادی عملکرد شرکت‌های بیمه است، باید محدودیت‌ها دقیقا مشخص شده و شرکت‌ها مجاز به تحول و نوآوری باشند.
نظارت در حوزه بیمه هم باید انعطاف‌پذیر باشد تا تحرک و نوآوری محدود نشود. نظارت انعطاف‌پذیر، نظارتی استطلاعی است و برای اصلاح مقررات انجام می‌شود. مقررات در عین حمایت از بیمه‌گذاران، باید از کسب‌وکار بیمه هم حمایت کند. این تفکر که حمایت از مردم در مقابل حمایت از شرکت‌هاست، تفکری ناصحیح است. ناظر باید خود را مصلح مقررات بداند؛ هرگاه کنترل‌های مقرراتی، مانع پیشرفت صحیح شرکت‌ها شود، باید به دور از تعصب، مقررات اصلاح شوند.
انسجام درونی
نگارنده معتقد است باید انسجام درونی را به ویژگی‌های حاکمیت شایسته افزود. انسجام درونی به معنای هماهنگی همه نهادها و سیاست‌های حاکمیت در حوزه‌های مختلف است. حوزه سیاسی حاکمیت باید از حاکمیت اقتصادی حمایت کند. همچنین سیاست‌های اقتصادی باید با حاکمیت اجتماعی هماهنگ باشد. همچنین حاکمیت اقتصادی باید از ساختار، مقررات و سیاست‌های منسجم درونی برخوردار باشد. اقتصاد رقابتی مقتضیات خود را دارد که با اقتصاد دولتی در تناقض است. تصدی‌گری دولت با نظارت و توزیع منابع کمیاب مناسبتی ندارد و دولت پرهزینه و تورم سنگین با صادرات پایدار همراستا نمی‌شود. وجود این ناهماهنگی‌ها و تعارضات، موجب ناکارآمدی حاکمیت اقتصادی است.
صنعت بیمه ایران از ناهماهنگی در حاکمیت اقتصادی رنج می‌برد که به برخی از آنها اشاره می‌شود:
١-شرکت‌های دولتی در بازار بیمه عملکرد مخرب دارند و درحالی‌که پاسخگوی سودآوری به سهامداران نیستند، به نرخ‌شکنی می‌پردازند. برای مثال نیمی از شرکت‌های بیمه که تقریبا نیمی از بازار را در انحصار دارند با زیان حدود ٤ درصد سرمایه خود، فضای غیراقتصادی‌ای را در صنعت بیمه به‌وجود آورده‌اند و شرکت‌های خصوصی بیمه‌گر را به ورطه ورشکستگی می‌کشانند. سازمان بیمه سلامت با دامپینگ در نرخ بیمه درمان تکمیلی، بخش بزرگی از سهم بازار این رشته را کسب کرده و زیان آن را از محل بودجه دولت می‌پردازد.
٢- بیمه‌مرکزی مسوولیت نظارت، توسعه، تدوین مقررات و ارایه پوشش اتکایی را همزمان برعهده دارد. این وظایف دارای تزاحم منافع هستند و تجمیع آنها در یک سازمان با اشکال ساختاری مواجه است.
٣- قوانین و مقررات صنعت بیمه در مجلس و هیات وزیران با رویکرد اجتماعی نوشته می‌شود، درصورتی‌که توسط شرکت‌های بیمه با رویکرد اقتصادی اجرا می‌شوند و سرمایه مورد نیاز برای اجرای این مقررات را مردم در بازار سرمایه به امید سودآوری تامین می‌کنند. این تناقض در ذهن دولتمردان نیز رسوخ کرده است به‌طوری که بعضی از نمایندگان ساختمان‌های شرکت‌های بیمه را برج... می‌نامند و وزیر دولت، رویکرد شرکت‌های بیمه را سودجویانه می‌داند.
٤- قوه‌قضاییه هرسال مبلغ دیه را افزایش می‌دهد و تعهدات شرکت‌های بیمه به همان نسبت بالا می‌برد ولی یکی از وزرا معتقد است لزومی به افزایش حق بیمه نیست و شرکت‌ها باید با حق بیمه قبلی، مقدار پوشش را افزایش دهند. از این‌دست تناقضات در حاکمیت بیمه کشور فراوان یافت می‌شود.
انسجام درونی حاکمیت بیمه را می‌توان با تلاش فعالان این صنعت با اراده وزارت اقتصاد و تلاش بیمه مرکزی به‌دست آورد، ولی هماهنگی آن با حاکمیت اقتصادی و حاکمیت ملی به‌سادگی قابل دسترس نیست. انسجام حاکمیت، نیازمند اراده و تفاهم ملی است که با ساخت جامعه در بلندمدت حاصل می‌شود.