چالش‌ های شهرسازی در ایران؛ با تمرکز بر طرح آمایش سرزمین ستیران

کاش با همین ادبیات و نگرش، تمامی کارها و مطالعات قبل از انقلاب اسلامی را به چوب تکفیر و باطل نمی نواختیم و به استناد حدیث معروف « اُنظُر إلى ما قالَ و لاتَنظُر إلى مَن قالَ»، برای رشد و اعتلای وطن از آن ها بهره می بردیم!

یکی از طرح های آمایش سرزمین ایران که  در دهه ۱۳۵۰ به وسیله شرکت ستیران تدوین شده است، چشم اندازی بلندمدت برای سازماندهی فضایی، جمعیتی و اقتصادی کشور ارائه داد که اگر بر اساس عقل، منطق و به دور از تعصبات کورکورانه با آن مواجه می شدیم، احتمال قریب به یقین امروز با چالش های انرژی (آب و برق) و آلودگی هوا مواجه نبودیم.

نادیده گرفتن طرح های کارشناسی (مثل شرکت ستیران)، طی دهه های بعد چالش های متعددی از قبیل؛ ضعف در برنامه ریزی شهری، گسترش نامتوازن سکونتگاه ها، بحران زیرساخت ها و محیط زیست، تا نابرابری فضایی و حکمرانی شهری را در حوزه شهرسازی به کشور تحمیل کرد. این مقاله با ارزیابی نقش و بازتاب آن طرح تاریخی، به بررسی چالش های فعلی شهرسازی ایران می پردازد، پیامدهای آن را تحلیل می کند و راهکارهایی برای آینده پیشنهاد می دهد.

۱. مقدمه

فرایند شهرنشینی و شهرسازی طی دهه های اخیر در ایران، نه به سرعت جهان، اما به هرحال متحول شده و پیش رفته است. این تغییر و رشد، با شرایط خاص اقتصادی، اجتماعی و محیطی کشور همراه بوده است. از سوی دیگر؛ مفهوم «آمایش سرزمین» به عنوان چارچوبی برای ساماندهی فضایی فعالیت ها، اسکان، زیرساخت ها و منابع طبیعی، سالیان متمادی قبل از انقلاب اسلامی، وارد ادبیات برنامه ریزی کشور شد.

در دهه ۵۰-۱۳۴۰، قراردادی با شرکت ستیران فرانسه امضا و در حدود سال ۱۳۵۳، گزارش آن ارائه شد. افق این برنامه تا سال ۱۳۷۸ تعیین شده بود. هدف اصلی آن طرح، «توزیع فضایی جمعیت و فعالیت ها»، «تمرکززدایی»، «استقرار صنایع در مناطق کم تحرّک» و «استفاده از ظرفیت های ساحلی کشور» بود. با وجود چنین سندهای ارزشمندی، بسیاری از چالش های شهرسازی در ایران هنوز حل نشده باقی مانده اند. مقاله حاضر، با ملاک قرار دادن آن سند تاریخی، به بازخوانی وضعیت امروز شهرسازی ایران می پردازد.

۲. چارچوب تحلیلی: طرح ستیران و ابعاد شهرسازی

برای تحلیل وضعیت، می توان بازبینی نگرش طرح ستیران را در سه بعد اصلی در نظر گرفت:

• بعد فضایی/کالبدی

• بعد اجتماعی/ جمعیتی

• بعد اقتصادی/ منابع

هر کدام از این ابعاد، در شهرسازی امروز ایران بارها مورد آزمون قرار گرفته اند.

• بعد فضایی/کالبدی: طرح ستیران بر آرایش فضایی کشور، شامل؛ تعیین مناطق توسعه یافته، قطب های رشد، افزایش نقش سواحل و محورهای ارتباطی تمرکز داشت.

• بعد جمعیتی/ اسکان: هدف این بود که جمعیت کشور به طور متوازن تر در سرزمین توزیع و از تمرکز شدید در برخی کلان شهرها کاسته شود. به عنوان مثال؛ پیش بینی می شد بخش عمده جمعیت کشور در سواحل مستقر شود.

• بعد اقتصادی/ منابع: استفاده از مزیت های منطقه ای، بهره مندی از منابع طبیعی (نفت، گاز و ساحل) و استقرار صنایع در مناطق دارای ظرفیت، از جمله دغدغه های طرح بودند.

با این چارچوب، اکنون به بررسی چالش های عمده شهرسازی ایران در بستر اجرا/ عدم اجرای آن طرح می پردازیم.

۳. چالش های اصلی با تکیه بر طرح ستیران

۳.۱ سرعت شهرنشینی و توزیع نامناسب جمعیت

طرح ستیران به ضرورت توزیع بهتر جمعیت و فعالیت ها در سرزمین ایران اشاره داشت؛ از جمله کاهش تمرکز در فلات مرکزی و افزایش نقش سواحل. اما در عمل، نه تنها بسیاری از کلان شهرها با رشد بی رویه مواجه شدند، بلکه صنایع آب بر، به جای استقرار در نوار ساحلی، به مرکز بی آب ایران منتقل شده، سکونتگاه های حاشیه ای شکل گرفت و حاصل این شد که زیرساخت ها توان پاسخگویی نداشتند. در نتیجه، تمرکز شهری در بعضی نقاط ادامه یافت. این وضعیت، برخلاف هدف تمرکززدایی طرح ستیران بوده است. به عنوان مثال؛ جابه جایی جمعیت به سواحل کشور که پیش بینی شده بود، در سطح مورد انتظار محقق نشده است. بنابراین؛ یکی از چالش ها، ناهماهنگی بین اسکان جمعیت، فعالیت و توان زیرساختی شهرهاست.

۳.۲ گسترش سکونتگاه های غیررسمی و کمبود مسکن مناسب

در کشور ایران، شهرسازی برای پاسخگویی به رشد جمعیت شهری کافی نبوده است و سکونتگاه های غیررسمی در حومه شهرها شکل گرفته اند. با این که طرح ستیران زمینه برنامه ریزی فضایی را فراهم کرده بود، اما در اجرا خلأهایی دیده شده است. برای نمونه، ضعف در تأمین مسکن افراد کم درآمد و کاهش قدرت خرید خانوارها، باعث شده تا بسیاری از خانوارها در مناطق فرودست مستقر شوند. همچنین؛ در مطالعه ای آمده است که فقدان اجرای کامل طرح آمایش، باعث انتخاب مسکن نامتناسب شده است. بنابراین؛ چالش دوم، ناکافی بودن مسکن مناسب و کنترل توسعه نامنظم شهری به شمار می آید.

۳.۳ زیرساخت ها، منابع طبیعی و محیط زیست

طرح ستیران مزیت آب و موقعیت ساحل را به عنوان اولویت دیده بود. مثلاً؛ توجه به کمبود منابع آب در فلات مرکزی و تأکید بر استقرار صنایع در سواحل. عدم رعایت این موضوع و بی توجهی به آن، ایران را با بحران آب، خشک سالی، آلودگی محیط زیست، جزیره گرمایی شهری، حمل ونقل ناکارآمد و چندین ناترازی خودخواسته دیگر مواجه ساخت. برای مثال؛ برخی صنایع آب بر در مناطق خشک مستقر شده اند که مغایر با توصیه های فضایی طرح ستیران است. لذا؛ چالش سوم، عدم انطباق استقرار زیرساخت ها و صنایع با تحلیل فضایی- منطقه ای طرح آمایش قلمداد می شود.

۳.۴ نابرابری فضایی، حکمرانی شهری و مشارکت

طرح ستیران زمینه ای برای عدالت فضایی، توزیع متوازن خدمات و مشارکت مردمی فراهم می دانست (اگرچه تأکید کم تری بر مشارکت داشت). اما امروز، در شهرهای ایران ضعف های حکمرانی شهری، تمرکز تصمیم گیری، ضعف در داده و نظارت و مشارکت کم شهروندان دیده می شود. این امر باعث شده است عدالت فضایی محقق نشود و شکاف بین مناطق شهری بیشتر شود. به عنوان مثال؛ گزارش ها حاکی از آن است که طرح آمایش سرزمین هنوز به صورت عملیاتی در سطح ملی اجرا نشده است. بنابراین؛ چالش چهارم، ضعف ساختار حکمرانی شهری، مشارکت و تحقق عدالت فضایی محسوب می شود که بیشتر به یک تحریم خودخواسته شبیه است و ربطی به استکبار جهانی ندارد!

۴. پیامدها

چالش هایی که با تکیه بر طرح آمایش سرزمین مطرح شد، پیامدهای متعددی برای شهرسازی ایران داشته اند که عمده ترین آن ها در پی آمده اند:

• کاهش کیفیت زندگی شهری: عدم ارائه مناسب خدمات شهری، افزایش ترافیک، کمبود فضای عمومی و سبز و مسکن نامناسب.

• افزایش نابرابری و تفکیک فضایی: مناطق شهری برخوردار و کم تر برخوردار، با فاصله زیاد در امکانات، زیرساخت و کیفیت زندگی.

• کاهش تاب آوری محیطی و زیست محیطی: توسعه نامتوازن، بهره برداری نامناسب از منابع آب و خاک، افزایش آسیب پذیری نسبت به بلایا و تغییر اقلیم.

• هدررفت سرمایه های شهری و اقتصادی: سرمایه گذاری در زیرساخت ها یا صنایع بدون توجه به تحلیل فضایی- منطقه ای و بازدهی پایین تر.

• کاهش اعتماد عمومی و مشارکت شهروندان: وقتی برنامه ها اجرا نمی شوند، یا عدالت اجرا رعایت نمی شود، مشارکت به خودی خود پایین می آید.

همه این پیامدها نشان می دهد؛ اگر طرح آمایش سرزمین ستیران به صورت کامل و یکپارچه اجرا می شد، می توانست وضعیت شهرسازی ایران را بهبود بخشد. اما فاصله بین طراحی و اجرا، که بیشتر شبیه خودزنی و لجاجت است، چالش اساسی ایجاد کرده است.

۵. راهکارهای پیشنهادی

با توجه به آن چه بیان شد، راهکارهایی برای ارتقای شهرسازی ایران و بهره گیری بهتر از بستر طرح آمایش سرزمین پیشنهاد می شود. ولو این که مسیر پیش رو، بسیار دشوارتر و بعضاً غیرقابل بازگشت می نمایاند.

1. بازبینی و به روزرسانی سند آمایش سرزمین: بازخوانی طرح ستیران با داده های جدید، شرایط اقلیمی، جمعیتی و فناوری امروز؛ تبدیل آن به سند راهبردی شهری- منطقه ای.

2. تقویت برنامه ریزی مشارکتی محلی: ایجاد فرآیندهای مشارکت شهروندی، همکاری شوراها و نهادهای محلی برای اجرای محلی سیاست های آمایش.

3. توزیع فضایی متوازن تر جمعیت و فعالیت ها: ایجاد قطب های رشد در مناطق کم تحرّک، تمرکززدایی از کلان شهرها، ارتقای شهرهای میانی. این دقیقاً همان هدفی است که طرح ستیران داشت.

4. انتخاب مکان استقرار صنایع/ زیرساخت با تحلیل ظرفیت سرزمینی: توجه به منابع آب، انرژی، دسترسی حمل ونقل، ظرفیت محیطی در انتخاب محل استقرار صنایع و زیرساخت ها؛ اجتناب از استقرار صنایع آب بر در مناطق خشک و انتقال صنایع تأسیس شده و یا جمع آوری آن ها (اگر انتقال صرفه اقتصادی و توجیهی ندارد).

5. تقویت حکمرانی شهری مبتنی بر داده و شفافیت: سامانه های پایش، گزارش دهی، استفاده از GIS و فناوری هوشمند برای مدیریت فضایی، شاخص عدالت فضایی، نظارت بر اجرا.

6. تقویت عدالت فضایی و خدمات عمومی: اطمینان از این که مناطق کم برخوردار به خدمات، زیرساخت، فضای سبز و حمل ونقل دسترسی داشته باشند. توزیع مناسب خدمات در سطح منطقه و شهر.

7. آموزش و پژوهش تخصصی در طرح آمایش و شهرسازی ایران: تقویت دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی و بخش های حرفه ای شهرسازی برای تولید دانش، متناسب با شرایط ایران بر پایه آن طرح تاریخی.

۶. نتیجه گیری

طرح آمایش سرزمین که به وسیله شرکت ستیران در دهه ۱۳۵۰ تهیه شد، یکی از معدود اسناد راهبردی فضایی در ایران بود که نگاه بلندمدت، منطقه ای و سرزمینی داشت. با این وجود، در حوزه شهرسازی ایران، چالش هایی همچنان پابرجا هستند که تا حد زیادی به فاصله بین سیاست ها و اجرا، ضعف در توزیع فضایی، زیربنایی و حکمرانی باز می گردد. در مسیر آینده، اگر نهادها، مدیران، متخصصان شهرسازی و جامعه شهری بتوانند آن سند را به عنوان نقطه اتکا بازخوانی کنند و با داده های امروز ترکیب نمایند، فرصت مناسبی برای تحقق شهرسازی پایدار، عادلانه و تاب آور ایجاد خواهد شد. روز جهانی شهرسازی، یادآور این امر است که شهرسازی صرفاً ساخت فضا نیست. بلکه توزیع عادلانه فرصت ها، منابع، خدمات و زیست بوم هاست که نیازمند اندیشه ای سرزمینی و یکپارچه است.

چه چشم پاسخ است ازین دریچه های بسته ات              برو که هیچ کس ندا به گوش کر نمی زند!

منابع (گزیده):

• «ستیران یا برگی از تاریخ توسعه متوازن ایران» eghtesaddan.ir.

• «آمایش سرزمین در ایران (تاریخچه، مفهوم و اهداف)»، هامون ایران. hamooniran.ir

• «فقدان طرح آمایش سرزمین و تأثیر آن بر توسعه آب محور کشور»، تسنیم. Tasnim News

• «کلان شهرهای غیرقابل زندگی؟ – طرح آمایش سرزمین در دهه ۵۰»، www.sharghdaily.com

• «آمایش سرزمینی و تدوین برنامه هفتم توسعه کشور»، تسنیم. Tasnim News