بررسی عوامل ایجاد زمین‌خواری و مقابله با آن

تین نیوز | یکی از جرائم اقتصادی که باید با آن مبارزه شود، زمین‌خواری است. زمین‌خواران ثروتی را تصاحب می‌کنند که هیچ گاه آن را تولید نکرده و هیچ نقشی در به وجود آوردن آن نداشته‌اند و صرفا با روش‌های غیرقانونی آن را در اختیار می‌گیرند. یکی از اثرات سوءزمین‌خواری گرانی شدید در بخش زمین و مسکن است. 

با پیشرفت جوامع و روی آوردن مردم به زندگی شهرنشینی، تراکم بالای جمعیتی مناطق شهرنشین و  گسترش ارتباطات و فناوری، شکل جرائم و ماهیت آنها تغییر یافت. مجرمان قدیمی دیروز، امروزه به شکل متفاوت اقدام به ارتکاب جرائم می‌کنند.  بدون شک زمین یک عامل مهم در تولید بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی مانند کشاورزی، تجارت و صنعت است. متاسفانه بارزترین نوع تجاوز به اراضی و املاک تصرف غیرقانونی آنها است. در صورتی که  زمین‌خواری به شکل جدی و موثر تحت کنترل در نیاید و روز به روز گسترش یابد  در درازمدت و احیانا میان‌مدت آثار مخرب و غیرقابل کنترلی بر پیکره اقتصادی به‌خصوص در بخش مسکن بر جا می‌گذارد که به راحتی درمان‌پذیر نیست. ضمن اینکه نباید زمین‌خواری را پدیده‌ای تصور کرد که یک شخص به یکباره اقدام به تصرف زمین می‌کند بلکه افراد و گروه‌های خاصی هستند که با استفاده از ضعف‌های قانونی یا رانت اقدام به زمین‌خواری می‌کنند. صفحه امروز باشگاه اقتصاددانان به بررسی عوامل ایجاد زمین‌خواری و مقابله با آن پرداخته است که در ادامه می‌خوانید.

وظایف شورای حفظ حقوق بیت‌المال

مقابله با زمین‌خواری در وزارت راه‌‌و‌شهرسازی به صورت ویژه در شورای حفظ حقوق بیت‌المال در حال پیگیری است. شورا یک ساختار و تشکیلات قدرتمند است که تعامل بسیار خوب و مناسبی با دستگاه قضایی دارد و تمهیدات لازم در این خصوص در شورا پیگیری می‌شود.


در مواردی که تصرفات، ساخت‌وسازها و تغییر کاربری‌های غیرقانونی در منطقه کن وجود داشت احکام اجرا شد و ساختمان‌هایی نیز مورد تخریب و قلع و قمع قرار گرفت. اواخر سال گذشته وزیر راه‌‌و‌شهرسازی در نامه‌ای به دادستان کل کشور با توجه به پیش‌بینی تشدید زمین‌خواری در ایام تعطیلات نوروز، خواستار جلوگیری از اقدامات احتمالی متصرفان، افراد فرصت‌طلب و سودجو كه مبادرت به تجاوز به اراضی ملی و دولتی می‌كنند، شد و در این زمینه دادستان کل کشور به عنوان دبیر شورای حفظ حقوق بیت‌المال بخشنامه‌ای را صادر کرد.

با صدور این بخشنامه از سوی دادستانی کل کشور، تجاوز و تصرف به اراضی عمومی در بعضی از استان‌ها صفر و در بعضی از استان‌ها نیز به حداقل رسید، این در حالی است که در سال‌های گذشته در ایام تعطیلات، تصرف و تجاوز به اراضی و منابع طبیعی بسیار زیاد بود. شورای حفظ حقوق بیت‌المال نیز در موضوع زمین‌خواری در منطقه کن وارد شد و اقدامات خوبی نیز در این زمینه صورت گرفت. در مواردی که تصرفات، ساخت‌وسازها و تغییر کاربری‌های غیرقانونی در این منطقه وجود داشت احکام اجرا شد و ساختمان‌های غیرقانونی مورد تخریب و قلع و قمع قرار گرفت و مواردی نیز در حال تخریب است. بحث زمین‌خواری و تصرف به اموال و اراضی عمومی صرفا نباید یک وظیفه عادی دولتی تلقی شود؛ مردم نیز باید نسبت به این موضوع حساس باشند و گزارش‌های لازم را ارائه دهند. در مواردی گزارش‌های واصله مردم مورد پیگیری قرار گرفت و منتج به نتایج بسیار مطلوبی شد.

در حال حاضر وزارت راه‌‌و‌شهرسازی به ویژه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی پیگیر این موضوعات است. در مراحلی هم به برخی بخش‌ها تذکر لازم داده شده یا با مذاکره کار پیگیری می‌شود، اما از آنجا که در برخی پروژه‌ها نتیجه‌ای حاصل نمی‌شود این پرونده‌ها به مراجع قضایی سپرده می‌شود. آنچه مسلم است، زمین‌خواری‌ها یک روزه و دو روزه انجام نشده‌ و طی سالیان زیاد به انجام رسیده است. وزیر راه‌‌و‌شهرسازی نیز از ابتدای ورود خود به وزارتخانه اقدامات موثری در این بخش انجام داده است به گونه ای که یک تیم حقوقی در قوه قضائیه برای زمین‌خواری و مبارزه با این مفاسد تشکیل شده و طی ملاقات‌هایی که وزیر راه‌‌و‌شهرسازی با رئیس قوه قضائیه انجام داده زمینه پیگیری‌های بیشتر را فراهم کرده است و این دیدارها مداوم خواهد بود تا کار به نتیجه برسد.  در دو سال اخیر برخورد و پیشگیری از ساخت و سازهای غیرمجاز و تصرف زمین‌ها در ابعاد مختلف صورت گرفته به طوری که این پیشگیری‌ها همچنان ادامه دارد و در این میان نیز شرکت‌های مربوطه برای حفاظت اراضی در سطح استان‌ها قراردادهایی بسته‌اند که اکنون در حال انجام است و اینها بخشی از خلأهایی بوده که کم‌کم در حال برطرف شدن است همچنین پیگیری‌هایی همچون رفع تصرف در حال انجام است که امیدواریم به نتیجه برسد.

البته در مناطقی از کشور با این پدیده مواجه هستیم که از سوی  وزارتخانه و ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی این موارد در حال پیگیری است.
واقعیت این است که رویکرد کنونی از زمانی که شورای حفظ حقوق بیت‌المال تشکیل شده متفاوت است و امروز در این شورا این مهم دنبال می‌شود و نمی‌گذارد منابع هدر روند چرا که هزینه‌ها برای کل جامعه است و برای جلوگیری از لطمات شدیدتر مجبور به اجرای حکم هستیم تا متخلف بداند که باید در مسیر قانون حرکت کند؛ چراکه سرمایه‌گذاری و ایجاد اشتغال از جمله مقوله‌هایی هستند که معتقد هستیم باید در مسیر قانون باشند. به طوری که قانو‌ن‌گذار بتواند از سرمایه‌گذاری حمایت کند. چراکه سرمایه جایی وارد می‌شود که امنیت وجود داشته باشد و این امنیت وارد نمی‌شود مگر اینکه بداند در پناه قانون است. ما نمی‌خواهیم موضوعی از مردم پنهان بماند و این نشان می‌دهد وزارت راه‌‌و‌شهرسازی پیگیر موضوع است.

اعلام زمین‌خواری از سوی ستاد نشان می‌دهد برنامه‌هایی در این باره وجود دارد و به جامعه هم اطلاع‌رسانی می‌شود که بدانند برنامه‌هایی در دست انجام است که نه‌تنها وزارت راه‌‌و‌شهرسازی بلکه سایر وزارتخانه‌ها اطلاع‌رسانی می‌کنند و این اهتمام را دارند که از حقوق مردم دفاع کنند.

وزارت راه‌‌و‌شهرسازی از سال ۸۸ از پروژه پدیده شاندیز به دلایل متعددی مانند عدم رعایت قانون نظام مهندسی، ساخت‌و ساز بدون طرح‌های مصوب و دلایل متعدد دیگر شکایت کرد که در نهایت مورد رسیدگی قرار گرفت و دستور توقف تبلیغات این پروژه نیز صادر شد.  پروژه پدیده شاندیز در طرح جامع شهری قرار ندارد و بخش کوچکی از این پروژه در محدوده طرح‌هادی قرار داشت که این بخش نیز بر اساس مصوبات طرح‌هادی اجرا نشده است؛ ضمن اینکه قوانین متعدد دیگری به لحاظ وظایف قانونی خود و حفظ حقوق مردم وجود داشت که لازم بود طرح شکایت شود و در حال پیگیری است.

مشارکت مردم در مدیریت منابع طبیعی
 

نخستین گام در حل موضوع آن است که تعریف واحدی برای زمین‌خواری ارائه دهیم که همه دستگاه‌ها روی آن اجماع داشته باشند. بخشی از اراضی ملی یا دولتی به صورت غیر قانونی تصرف و ساخت‌و‌ساز در آنها می‌شود که در آن دو حالت ممکن است. حالت اول در مورد اراضی زراعی و باغی که اجازه تغییر کاربری در آن وجود ندارد و آنها را بدون انجام فرآیندهای قانونی تبدیل می‌کنند؛ اما در اراضی ملی و دولتی نیز این اتفاق می‌افتد. در اینجا ما نیاز به بحث قانونی داریم؛ اما در برخی موارد تعارضاتی داریم که ضرورت تنقیح قوانین یک امر ضروری به نظر می‌رسد.

هرجایی که تصرف غیر مجاز داشته باشیم و اگر به یک متصرف مراجعه کنیم یک مجوز از یک دستگاه دارد علتش این است که مقررات آن دستگاه احتمالا بدون توجه به قوانین به او این اجازه را داده است یا اینکه خدای نکرده تخلفی در دستگاه صورت گرفته و مجوز را داده است. قوانین باید با هم هماهنگی داشته باشند. تنقیح قوانین، برنامه‌ریزی و هماهنگی دستگاه‌ها، توجه به ارزیابی محیط زیستی برای اجرای کارها و مراجعی که واگذار می‌کنند باید مد نظر قرار گیرند. مجموعه قوانین اراضی ملی و دولتی ما نسبت به قبل از انقلاب سه برابر شده است و این امر مثبتی نیست، چون احتمال تعارض قوانین پیش‌می‌آید. با تقویت دستگاه‌های مجری و حاکمیتی مثل سازمان جنگل‌ها اقدام به موقع ما و دستگاه قضایی در خصوص صدور رای می‌تواند در مبارزه با زمین‌خواری کمک کند.

سال‌ها است روی بحث زمین‌خواری آسیب‌شناسی شده است.در آخرین مورد، 54 مورد آسیب و راهکار به‌وسیله همه دستگاه‌ها با محوریت حوزه معاونت اول ریاست‌جمهوری شناسایی شد. علت این است که دستگاه‌های متعددی باید این مشکل را حل کنند یکی از راه‌های مبارزه با زمین‌خواری اجرای طرح «کاداستر» است که یکی از راه‌های مبارزه با جعل سند به شمار می‌رود.  چون اگر بخشی از عرصه ملی در سامانه کاداستر ثبت شود دیگر امکان اخذ سند از سوی سودجویان وجود ندارد. بنابر این باید منابع مالی را تامین کرد تا قانون کاداستر انجام شود.

در محورهایی که باعث کاهش یا حذف زمین‌خواری می‌شود در سال 94 بیشتر از عملکرد سال 90 تا 93 در محورهای کاهش زمین‌خواری کارشده است.

 ما اکنون 7/  6 میلیون تا 8 میلیون سند کاداستر داریم، اما هدف‌گذاری روی 30 میلیون هکتار است.

بحث دیگر «بانک جامع زمین» است؛ نبود اطلاعات باعث زمین‌خواری می‌شود این بانک جامع وضعیت یک عرصه را در وضعیت موجودش که احیانا تخلفی صورت گیرد و رای صادر شده از سوی مرجع قضایی همه را رصد می‌کند. این بانک تدوین شده و به همه استان‌ها ابلاغ شده است. ورود اطلاعات به این سامانه از بهمن ماه صورت گرفته و در حال کامل شدن است، این بانک امسال به بهره‌برداری رسیده اطلاعات آن در حال تکمیل است موضوع دیگر در مبارزه با زمین‌خواری «کمربند حفاظتی» است، ایجاد یک حائل سبز روی اراضی است که مرز ملی و غیرملی را مشخص می‌کند. نکته آخر در مورد «حفاظت مشارکتی» است بدون مشارکت مردم حفاظت از اراضی ممکن نیست امسال عرصه‌های منابع طبیعی  در قالب قراردادهای مشارکتی در اختیار مردم قرار می‌گیرد. 

بسته دیگر وظیفه ای است که بحث حفاظت و جلوگیری از تخریب و تصرف، پیشگیری از حریق و اطفا به مردم واگذار می‌شود. اگر ما حفاظت را به مردم بدهیم ضمن اینکه انگیزه برای مشارکت بیشتر می‌شود، بخشی از مشکلات هم جبران می‌شود.


وقفه در اجرای طرح کاداستر
 

حل مساله زمین‌خواری و دریاخواری بیشتر به  قوه مجریه برمی‌گردد اما تاكنون همه سخنان درباره مقابله با زمین‌خواری در حد شعار بوده است آن هم در شرایطی كه رویه‌های قبلی تصرف زمین‌ها همچنان ادامه دارد. مساله اصلی این است كه شهرها از جمله تهران دارای طرح جامع و تفصیلی هستند،‌اما همچنان بررسی برخی مسائل مربوط به مجوزها به كمیسیون ماده 5 كه خیلی از ارگان‌ها در آن عضویت دارند، داده می‌شود. 


مخالف قضایی كردن پرونده‌ها هستم مخصوصا وقتی در پروژه‌ای مانند پدیده شاندیز كه مردم بسیاری در آن سهیم هستند. وقتی مردم در این پروژه‌ها درگیر هستند نباید آن را قضایی كرد. زمانی كه هتل یا مهمانسرایی ذیل همین تغییر كاربری‌ها ساخته می‌شود و منافع مردم در میان است، نباید به آن واكنش قضایی نشان داد. از سوی دیگر روند قضایی كردن پرونده‌هایی كه منافع جمع در آن مطرح است نیز می‌تواند به سرمایه‌گذاری حوزه گردشگری خدشه وارد کند و روحیه سرمایه‌گذاری را از بین می‌برد. اما اگر تغییر كاربری، زمین‌خواری و دریاخواری به نفع شخص خاصی باشد باید با دقت بیشتری با آن مقابله شود.

به عنوان مثال منابع طبیعی و سازمان جنگلداری در گذشته بخشی از زمین‌ها را به كارمندان خود داده است در حالی كه این كارمندان زمین خود را فروخته‌اند و حالا مهم‌ترین مساله چگونگی بازپس‌گیری این زمین‌ها از صاحبانی است كه آنها را خریداری كرده‌اند. مقابله با زمین‌خواری در كشور دو سمت و سو دارد. اول اینكه باید به صورت اجتماعی به آن پرداخت و فرهنگ‌سازی كرد اما دومین سوی آن به اجرای طرح‌هایی كه در مجلس تصویب شده است، برمی‌گردد.

طرح کاداستر یك‌بار دیگر در سال گذشته با اعمال اصلاحات به تصویب نمایندگان رسید اما هنوز برای اجرای آن اقدام جدی نشده است. در این طرح مصوب شد كه از كلیه زمین‌ها، جاده‌ها و سواحل كشور به عنوان سند، نقشه‌برداری هوایی شود. زمانی كه این اسناد درباره ماهیت وجودی همه مناطق توسط سیستم حاكمیتی ثبت شود هیچ‌كس نمی‌تواند ادعا كند كه زمین را خریده است چون اسناد دقیق كاربری اصلی آن وجود دارد. در حالی كه ثبت این نقشه‌ها در مواقع زلزله هم می‌تواند كمك زیادی در مدیریت بحران كند.  این طرح در مجلس مصوب شد، بودجه آن هم مشخص شد و برای اجرا به سازمان ثبت اسناد رفت اما متاسفانه هنوز برای آن تامین اعتبار نشده و هیچ پیشرفتی نداشته است چون قوه‌قضائیه منابع مالی لازم را ندارد.

قوه قضائیه همواره عنوان می‌كند كه برای اجرای این طرح اعتبار لازم را ندارد در حالی كه به نظر می‌رسد برای حل این مشكل سازمان ثبت اسناد باید از زیرنظر قوه قضائیه خارج شود و با تركیبی فراقوه‌ای اداره شود تا بتوان هزینه‌های انجام این طرح را تامین كرد.  اگر بتوان این نهاد را زیرنظر قوه مجریه یا مستقل مانند بانك مركزی اداره كرد، بهتر می‌توان نتیجه آن را مشاهده كرد. می‌گویند ثبت باید زیرنظر قوه قضائیه باشد در حالی كه به نظر می‌رسد این نهاد باید بیشتر زیر نظر وزارت مسكن یا به صورت فراقوه‌ای اداره شود تا قوه مقننه و مجریه بر آن نظارت داشته باشند و از زمین‌خواری‌ پیشگیری شود.

وقفه در اجرای طرح كاداستر به افزایش زمین‌خواری و به دنبال آن دریاخواری منجر می‌شود. اگر طرح كاداستر پیش از این اجرا می‌شد در حال حاضر با این وضعیت در گردنه حیران مواجه نمی‌شدیم در حالی كه اكنون خیلی راحت‌تر از آنچه تصور كنید این تخلفات زیر سایه نبود نقشه‌برداری جامع اتفاق می‌افتد. اكنون زمان زیادی از تصویب این طرح می‌گذرد اما با وجود این هنوز اعتباری به آن اختصاص داده نشده است. در حال حاضر از برنامه چهارم و پنجم خیلی عقب هستیم اما در تدوین برنامه ششم توسعه قرار است این موضوع را به شكل جدی‌تری دنبال كنیم.

نقض نسل سوم حقوق شهروندی

خیرالله پروین 
عضو هیات علمی دانشگاه تهران
برای مقابله و مبارزه با زمین‌خواری خلأ قانونی زیادی وجود ندارد و در صورتی که نقصی در این قانون باشد باید اصلاح شود. تجاوز مستقیم به اراضی ملی، حریم و بستر رودخانه‌ها و تخریب آنها یکی از روش‌های زمین‌خواری است که باید از سوی متولیان امر مورد توجه بیشتری نسبت به گذشته قرار گیرد. جعل اسناد مالکیت، با استفاده از قولنامه‌  و وکالتنامه‌های مجعول و استفاده از اسناد فاقد اعتبار و فروش اراضی ملی و دولتی یا مال غیر یکی دیگر از مصادیق مجرمانه زمین‌خواری محسوب می‌شود.

زمین‌خوار با استفاده از ابزار‌ها و روش‌های قانونی و البته اعمال موارد خلاف قانون، سعی در تحصیل نامشروع زمین می‌‌کند و با استفاده از ‌وسیله و ابزارهای غیر قانونی، جرایم گوناگون و سوء‌استفاده از قانون، مرتکب جرم زمین‌خواری و تحصیل اراضی ملی، موات و دولتی می‌شوند.

در روش دیگری از زمین‌خواری، این افراد با شناسایی و خرید اراضی ملی یا موات و طرح دعوا در مراجع مربوطه و اعاده اراضی یا اخذ زمین بر اساس ضوابط و واگذاری و امثال آن، زمین‌خواری می‌کند. در این میان سهل‌انگاری برخی دستگاه‌های متولی امر سبب سوءاستفاده از موقعیت شده است و زمین‌خواران با به کارگیری از روش‌های مختلف اقدام به تخریب منابع طبیعی و ملی و زمین‌خواری می‌کنند.

با توجه به اینکه در قانون اساسی سه نوع مالکیت خصوصی، دولتی و عمومی به رسمیت شناخته شده است، در مالکیت خصوصی افراد مستنداتی را برای احراز مالکیت خود دارند و بر همین اساس پدیده زمین‌خواری در اموال خصوصی رخ نمی‌دهد. متولیان اموال عمومی و دولتی اشخاص خصوصی و حقیقی نیستند و این نوع اموال متعلق به عموم است و در مالکیت‌های دولتی و عمومی وضعیت خاصی وجود دارد.

بخش عمده‌ای از پدیده زمین‌خواری در مالکیت اراضی‌ای رخ می‌دهد که متعلق به دولت یا عموم بوده که در این زمینه بحث انفال مطرح می‌شود.

 قوانین و مقرراتی در زمینه اراضی ملی و منابع طبیعی وجود دارد و تعدی، تعرض و همچنین دست درازی به هر کدام از اراضی ملی و دولتی بدون مجوز قانونی جرم است و بر اساس قانون باید اراضی از سوی زمین‌خواران بازگردانده شود و فرد مجرم نیز باید مجازات شده تا موجب تجری دیگران نشود. پس از انقلاب بخش عمده‌ای از دست درازی‌ها و زمین‌خواری‌ها در اراضی منابع طبیعی اتفاق افتاده است و باید با مسببان این اقدامات برخورد صورت گیرد تا افراد دیگری جرات نکنند به حریم عمومی و ملی تعدی کنند. مبارزه و برخورد با متجاوزان به اراضی ملی و منابع طبیعی باید جدی انجام گیرد تا درس عبرتی برای سایرین باشد و دیگر به خود اجازه ندهند تا منابع و اراضی که متعلق به همه افراد جامعه است را مورد سوءاستفاده و منفعت‌طلبی خود قرار ندهند. اراضی‌ که در شمال، کنار دریا، اطراف تهران و دماوند قرار دارند بیشتر مورد هدف و تطمیع زمین‌خواران قرار می‌گیرند.

مقابله جدی با زمین‌خواران راهکار موثر در حفظ منابع طبیعی و اراضی ملی است. می‌توان گفت برخی دستگاه‌های دولتی مسوول به درستی وظایف خود را انجام ندادند و همین موضوع سبب شد تا پدیده زمین‌خواری تشدید شود. با توجه به اینکه سود کلانی نصیب افراد زمین‌خوار می‌شود و جامعه با از دست دادن جنگل‌ها و منابع طبیعی متضرر می‌شوند باید برخورد‌ها قاطع‌تر و جدی‌تر از گذشته انجام گیرد تا نسل‌های آینده با مشکل مواجه نشوند.

باید قوانین و مقررات در حوزه زمین‌خواری اصلاح شود و در صورتی که خلأ در قوانین و مقررات وجود داشت آن را رفع کرد و از جنبه قانونی حمایت و پشتیبانی لازم از متولیان در این حوزه انجام شود تا از بروز پدیده زمین‌خواری جلوگیری شده و طبیعت برای نسل‌های بعدی حفظ شود.

منابع طبیعی در حوزه حقوق عمومی قرار گرفته و   حق همه مردم است و تخریب منابع طبیعی در واقع نابودی طبیعت به شمار می‌رود. در حالی‌که جرم تصاحب و دست‌درازی به مالکیت عمومی و دولتی رخ می‌دهد، کنار آن جرم دیگری نیز به عنوان نقض نسل سوم حقوق شهروندی و تخریب محیط زیست اتفاق افتاده است و دستگاه‌های دولتی با توجه به اهمیت موضوع باید وارد عمل شوند. در زمینه نسل سوم حقوق بشر هنوز مقررات و قوانین کافی وجود ندارد، اما در مورد اراضی عمومی و دولتی قوانین و مقررات مناسب  است اما متولیان امر به درستی وظایف خود را انجام نمی‌دهند.

زمین‌خواری عنوان مجرمانه نبوده و با در نظر داشتن ماده ۶۹۰ قانون تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده، وصف مجرمانه آن می‌تواند مشمول عناوین مجرمانه قانونی متعددی از جمله تصرف در اراضی مزروعی اعم از کشت یا آیش جنگل‌ها، مراتع ملی‌شده، کوهستان‌ها، باغ‌ها، چشمه‌سار‌ها، پارک‌های ملی، تاسیسات کشاورزی و دامداری، اراضی موات، اراضی بایر و سایر اراضی و املاک متعلق به دولت شود. در ماده ۶۹۰ قانون تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده این مجازات بسیار ناچیز بوده و یک ماه تا یک سال حبس را برای مجرم در نظر گرفته که به دلیل کوتاهی دوره و کم بودن مجازات، بازدارندگی لازم را ندارد.