◄ انضباط و خردگرایی در مطالعه و ایجاد زیرساخت های حمل و نقل
وبلاگ تین نیوز، سیدمرتضی ناصریان | این مقاله با هدف اصلاح سبك مدیریتی موجود، اشارهای گذرا به مهمترین مشكلات موجود در انتخاب، مطالعه و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل كشور در بخشهای دولتی و غیردولتی از دیدگاههای مهندسی و مدیریتی و به تناسب تجارب و بینش نگارنده دارد و نشان میدهد زیرساختهای حمل و نقل كشور عملاً متناسب با تجارب و توان بالای مهندسی و مدیریتی موجود در كشور انتخاب، مطالعه و اجرا نمیشوند و در راستای اصول منطقی و وظایف قانونی در استفاده بهرهور از منابع مالی محدود كشور و همچنین همسو نمودن ایجاد زیرساختهای حمل و نقل با نیازهای كشور نیاز
به تحول در ساختار مدیریتی و فرآیندهای عملیاتی ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل میباشد و بسیج منابع انسانی متناسب با اهداف و ماموریتهای مورد انتظار از جامعه مهندسی را در این خصوص توصیه مینماید. بررسی نظام فنی و اجرایی كشور (مصوبه سال 1385 هیئت وزیران) گویای كلیات و چارچوبهای مهندسی و مدیریتی لازم در مراحل انتخاب، مطالعه و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل كشور میباشد.
1- مقدمه
تجارب طولانی كشور ما در ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل از دوران هخامنشیان آغاز شده و در دوران معاصر و ابداع شیوههای مكانیزه حمل و نقل، احداث زیربناهای لازم در طول 90 سال گذشته چهره كشور را كاملاً متحول نموده است. زیربناهای حمل و نقل اعم از درونشهری و برونشهری همانند شاهرگهای حیاتی اقتصادی و اجتماعی از لوازم ضروری برای توسعه و پیشرفت هر كشور از تمام ابعاد اقتصادی و اجتماعی در سطوح مختلف هستند و بعد از ایجاد قابل جابجایی یا تغییر كلی نیستند. از منظر اقتصادی اهمیت زیرساختهای حمل و نقل را نباید صرفاً بر اساس حجم بالای سرمایهگذاری جهت ایجاد و نگهداری
از این زیرساختها بررسی نمود بلكه سهم بالای بخش حمل و نقل از هزینهها و درآمد ملی نشانگر اهمیت بهرهوری منابع این بخش است. كارآیی و كفایت زیربناهای حمل و نقل برای توسعه متوازن و پایدار كشور بسیار حیاتی است و حصول به اهداف چشمانداز بلندمدت كشور بدون توسعه و افزایش زیربناهای حمل و نقل مقدور نخواهد بود. ]22[
با عنایت به آنكه توسعه كشور در افق چشمانداز همراه با ارائه الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت جزء تكالیف قانون برنامه پنجم برای ایجاد نظام بلندمدتی برای توسعه كشور و برای امكان عرضه به دیگر كشورها مدنظر میباشد، و همچنین دعوت مقام معظم رهبری (دام ظله) در بهبود سبك زندگی در ابعاد مختلف آن]1[، جا دارد متخصصان و مدیران این بخش نیز علاوه بر حل مشكلات موجود، تدوین و برقراری نظام مدیریتی مناسب بخش حمل و نقل كشور را تعقیب نمایند و بویژه در شرایط كنونی كه اقدامات ایذایی دشمنان كشور موجب توجه مسئولان كشور به ضرورت اقتصاد مقاومتی شده است، اهمیت این نگرش كلان ارتقاء یافته و
این مقاله نیز گامی در این جهت محسوب میشود.
مقام معظم رهبری (دام ظله) میفرمایند:
"هدف انقلاب اسلامى، ایجاد یك تمدن نوین اسلامى است. این تمدن نوین دو بخش دارد: - بخش ابزارى - بخش متنى و اصلى و اساسى. در بخش ابزارى، علىرغم فشارها و تهدیدها، پیشرفت كشور خوب بوده است. اصل این است كه بتوانیم متن زندگى را، این بخش اصلى تمدن را اصلاح كنیم. البته در انقلاب، در این بخش، پیشرفت ما چشمگیر نیست؛
باید آسیبشناسى كنیم؛ آن وقت بپردازیم به این كه چگونه میتوانیم اینها را علاج كنیم. اینها همه یك وظیفهاى است بر دوش همه. چقدر نوع معمارى كنونى ما متناسب با نیازهاى ماست؟ چقدر عقلانى و منطقى است؟ علت كارگریزى چیست؟ چقدر به قانون احترام میكنیم؟ انضباط اجتماعى در جامعه چقدر وجود دارد؟ محكمكاری در تولید چقدر وجود دارد؟ تولید كیفى در بخشهاى مختلف، چقدر مورد توجه و اهتمام است؟ چرا برخى از حرفهاى خوب، نظرهاى خوب، ایدههاى خوب، در حد رؤیا و حرف باقى میماند؟
اسلام بُنمایههاى یك چنین فرهنگى را براى ما معین كرده است. بُنمایههاى این فرهنگ عبارت است از خردورزى، اخلاق، حقوق؛"]1[
استفاده بهینه از منابع مالی مصرفی در زیرساختهای حمل و نقل منجر به كاهش هزینه تمام شده طرحهای اجرایی، كاهش زمان اجرای طرحها و ارتقاء كیفیت طرحهای عمرانی میشود و در مجموع كاهش هزینه تمام شده حمل و نقل از دیدگاه ملی را در پی دارد بدون آنكه ارزانی خدمات حمل و نقل صوری و متكی به منابع عمومی باشد]22[. تقریباً تمام زیربناهای موجود حمل و نقل با سرمایههای عمومی كشور مطالعه و احداث شدهاند و توان مهندسی كشور در این زمینه بویژه در دوران پس از انقلاب شكوهمند اسلامی به نحو شایستهای ارتقاء یافته است. امروزه برای مطالعه و طراحی زیربناهای حمل و نقل و مدیریت اجرایی
آنها رشتههای متعددی در دانشگاههای كشور وجود دارد و هزاران متخصص در نهادهای دولتی و غیردولتی فعال هستند و اكثر پروژههای مطالعاتی و اجرایی توسط مهندسین و مدیران داخلی انجام میشوند. دلسوزی، خلوص و انگیزه بالای متخصصین و مسئولین كشور برای پیشرفت و توسعه كشور در راستای خدمت به مردم و نظام سرمایه گرانبهایی است كه مدیریت مناسب باعث شكوفایی، ثمربخشی و مضاعف شدن این انگیزهها میگردد.
مخاطبان این مقاله عموم نهادهای دولتی و غیردولتی مرتبط میباشند كه در حوزه دولتی بطور اخص شامل به عنوان نهاد عالیه معاونت برنامهریزی و نظارتی ریاست جمهوری و در مجموعه وزارتخانهها شامل وزارت كشور و شهرداریها (در حوزه درونشهری) و وزارت راه و شهرسازی (در حوزه برونشهری) هستند. البته توسعه زیربناها در حوزه وزارت كشور كه غالباً از طریق و یا با مشاركت شهرداریها انجام میپذیرد شامل توسعه زیربناهای جادهای و ریلی است و در حوزه وزارت راه و شهرسازی شامل توسعه زیربناهای تمام شیوههای ترابری (جادهای، هوایی، دریایی و ریلی) است كه از طریق شركت ساخت و
توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور برای پروژههای ملی، ادارات راهوشهرسازی استانی برای پروژههای استانی، شركت فرودگاههای كشور و سازمان بنادر و دریانوردی برای توسعه بنادر و فرودگاههای مدیریت میشوند. در بخش غیردولتی پیمانكاران، مشاوران و تولیدكنندگان مرتبط با امور راه و ترابری و نهادهای پژوهشی و دانشگاههای مهندسی و مدیریتی ذیربط تلقی میشوند. البته تجارب و شناخت نگارنده بیشتر در حوزه برونشهری بوده با اینحال این مشكلات و پیشنهادها بطور مشابه در حوزه درونشهری نیز قابل بحث هستند.
این مقاله مشتمل بر بیان برخی مشكلات موجود در حوزه مطالعه و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل و برخی پیشنهادات عمومی برای كاهش مشكلات مطرح شده است و در انتها ارائه مكانیزم اجرایی موردنظر میباشد. امید است این مقاله موجب توجه مضاعف مدیران ذیربط نهادهای دولتی و غیردولتی به وظایف و انتظارات از ایشان در چگونگی مطالعه و اجرای زیرساختهای حمل و نقل گردد.
2- بررسی مشكلات موجود در مطالعه و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل
بیان سلسله مشكلات موجود با هدف نقد و ارزیابی افراد و نهادهای خاص یا ارزیابی اقدامات گذشته نیست و لذا تلاشهای جهادگونه در ساخت و بهرهبرداری شبكه حمل و نقل ایران در دورههای مختلف و همچنین نقاط قوت كشور در این زمینه در این مقاله ارائه نشده و بطور كلی برای ارزیابی نیاز به موازنه امكانات و عملكردهاست كه این مقاله این هدف را تعقیب نمیكند بلكه این مقاله درصدد بررسی نحوه بكارگیری اصول مهندسی و مدیریتی شناخته شده در این زمینه، درك ابعادی از شرایط موجود و ناهنجاریهای آن به منظور تحول برای استفاده بهینه از منابع مالی و سرمایههای انسانی جهت پاسخگویی مناسبتر
به نیازهای توسعهای كشور است و لذا در انتها پیشنهادهایی برای چگونگی تحول موردنظر مطرح میگردد. ضمن اینكه این مقاله ادعای جامعیت در بیان تمام مشكلات و یا راهحلها را ندارد. ضمن آنكه دستاندركاران مطالعه و احداث زیربناهای حمل و نقل عموماً نمونههایی را در حوزه كاری خود در نظر دارند و لذا مشكلات مطرح شده برای ایشان قابل درك میباشد.
برای تقسمبندی مشكلات موجود حوزههای الف- نظام برنامهریزی و انتخاب پروژهها، ب- حوزه مطالعه و طراحی پروژهها، ج- در حوزه مدیریت اجرایی، د- در نظام بودجهریزی و تامین مالی و هـ - دیگر مشكلات عمومی مدنظر قرار گرفته است.
2-1- بررسی مشكلات نظام برنامهریزی و انتخاب پروژههای زیرساختهای حمل و نقل
مطالعات امكان سنجی: مطالعات توجیه فنی و اقتصادی طرح (مطالعات امكانسنجی) كه مبنای تصمیمگیری برای اجرا یا عدم اجرای طرحهاست بایستی دقیق صورت گیرد و واقعی تهیه شده و عملاً مبنای تصمیمگیری باشد. نظام فنی و اجرایی كشور ]11[ تاكید مینماید " مطالعات توجیه فنی و اقتصادی طرح براساس روشهای معتبر، به منظور اطمینان از توجیهپذیری اقتصادی طرح یا پروژه، پایدار بودن طرح یا پروژه، رعایت طرحهای توسعه و عمران، ملاحظات زیست محیطی و ایمنی، تامین منابع مالی و سایر جوانب مربوط و انتخاب گزینه برتر به نحوی كه بیشترین فایده ملی را برای كشور داشته باشد؛ صورت
گیرد و در طرحها و پروژههایی كه به علت شرایط ژئوتكنیكی و زمینشناسی ساختگاه، لازم است مطالعات و طراحی تاحدی توسعه یابد كه برآوردهای حاصله دقت مورد نیاز را پاسخگو باشد، مطالعات توجیهی نهایی آنها باید براساس طراحی پایه انجام شود. " ابعاد كامل این مطالعات در نشریات 413 ]15 [و 411 ]16[ معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری توصیف شده است.
اگر مطالعات توجیه فنی و اقتصادی طرح بصورت دقیق انجام گردد و مبنای تصمیمگیریها باشد، از شروع طرحهایی كه دارای توجیه كافی از دیدگاه منافع ملی نیستند اجتناب میشود و بهروری مالی طرحهای عمرانی در سطح كلان ارتقاء مییابد. همچنین مطالعات كامل اقتصادی میتواند زمینه جذب سرمایههای غیردولتی به طرحهای توسعه زیربناهای حمل و نقل را نیز فراهم نماید. ]8[ با وجود تاكیدات قانونی بر اهمیت و ضرورت مطالعات توجیه فنی واقتصادی كه به ویژه از ماده 61 قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی واجتماعی آغاز گردید ]9[ هنوز در موارد مكرر مشاهده میشود كه مطالعات
امكانسنجی بدون توجه به شرح خدمات مذكور و بطور ناقص عرضه شده یا بصورت دستوری برای موجه نشان دادن طرح دچار دستكاری اطلاعات و محاسبات شده است و گاهی نیز توسط افراد خبره كنترل نشده یا صرفاً به استناد مطالعات امكانسنجی اولیه و بدون انجام طراحی پایه نسبت به اجرای طرح تصمیمگیری شده است.
فقدان طرح جامع: بدیهی است طرحهای متعددی توجیهپذیر هستند ولی منابع كشور محدود است و لذا توسعه زیربناهای حمل و نقل بایستی طبق برنامه بلندمدتی از لحاظ مسائل ترابری در كل كشور یا منطقه ذیربط بوده باشد كه در آن برنامه با توجه به ماهیت شبكهای حمل و نقل و نیازهای آینده و رعایت ویژگیهای فنی و اقتصادی و توان اجرایی كشور، اهداف روشنی برای توسعه زیربناهای حمل و نقل تعریف شده و اولویت بین طرحهای مختلف و نحوه هماهنگی شیوههای ترابری هم معلوم باشد و این موضوع در سیاستهای كلی بخش حمل و نقل (ابلاغ شده بوسیله مقام معظم رهبری(دامظله) ]18[) نیز تاكید شده است ]20[ ولی در حال
حاضر طرح جامع، بلندمدت و مصوبی برای توسعه شبكه ترابری برونشهری كشور وجود نداشته و علیرغم تاكید مندرج در ماده 163 قانون برنامه پنجم، تكمیل مطالعات ظاهراً در دستور كار نیست. در چنین شرایطی شروع مطالعات یا عملیات اجرایی برخی طرحها مطابق با تشخیص نیازهای بلندمدت ترابری نمیباشد بلكه تصمیمگیری و اولویتبندی طرحها بر اثر درخواستهای مكرر مردم و مسئولین محلی و بدون جامعنگری انجام میشود. (البته برخی زیربخشها یا برخی شهرها برنامههای جامع حمل و نقل خاص خود تهیه نمودهاند.) ]2[ توسعه فرودگاههای كشور مصداق بارزی از این موضوع هستند كه علیرغم
فرصتهای قابل توجه برای رونق حمل و نقل هوایی كشور در سطح بینالمللی، توسعه فرودگاههای متعدد و پراكنده موجب شده بیش از نیمی از فرودگاههای كشور دارای پروازهای تجاری و منظم نیستند یا سهمی كمتر از یك درصد در مسافرتهای هوایی كشور دارند و توسعه مهمترین مركز حمل و نقل هوایی بینالمللی كشور (فرودگاه بینالمللی امام خمینی(ره)) علیرغم وجود برنامههای متعدد از پیش از انقلاب اسلامی هنوز تكمیل نشده و ماده 167 قانون برنامه پنجم تاكید صریح بر این موضوع دارد ولی هنوز برنامههای اجرایی جاری همسو با این اولویت نیست. ]5[ و ]19[
ارتباط با مدیریت تقاضا: زیرساختهای ترابری برای پاسخگویی به تقاضای ترابری ایجاد میشوند. البته پاسخگویی به تقاضای حمل و نقل صرفا از طریق ایجاد زیرساختهای جدید نیست بلكه ابزارهای متعددی برای مدیریت تقاضای حمل و نقل قابل استفاده هستند كه موثرترین آنها ابزارهای اقتصادی است یعنی مكانیزمهای اقتصادی میتوانند تقاضای ترابری را مدیریت كنند ولی مدیریت اقتصادی حمل و نقل اكنون و در واقع در دهسال گذشته در سطح وزارت هیچ اثر محسوسی یا لایحه قانونی برای اصلاح تقاضای ترابری ارائه نكرده است. نمونههایی از كمبودهای مرتبط با این موضوع در مرجع ]7[ مطرح شده است. همچنین
روشهایی همچون ترویج حمل و نقل عمومی، ارتقاء بازدهی وسایل نقلیه، ارتقاء شاخصهای عملكردی زیرساختهای موجود، هماهنگیهای لجستیكی ، توسعه روشها و فعالیتهای الكترونیكی و مخابراتی موجب كاهش نیاز به زیرساختهای جدید میشوند.
2-2- بررسی مشكلات مطالعه و طراحی پروژههای زیرساختهای حمل و نقل
برآورد صحیح تقاضای ترابری، مقایسه درست گزینههای مسیر، انتخاب بهینه مسیر و مشخصات فنی آن، انتخاب مصالح و طرح روسازی، طراحی ابنیه فنی(پلها، تونلها و ....)، انتخاب محل و طرح ایستگاهها، هماهنگی نقشههای اجرایی با محل و برآورد صحیح هزینهها، هماهنگی طرح با شرایط دستگاه بهرهبرداری كننده و به ویژه هماهنگی طرح با دیگر شیوههای ترابری برای امكان حمل و نقل تركیبی اهمیت بسیار دارند. چنانكه هرگونه ناهماهنگی یا ناهنجاری در بخشهای مختلف طرح بروز نماید، علاوه بر ایجاد مشكلات فنی و اجرایی، هزینه و زمان اجرای پروژه را افزایش داده و تاثیر بسیاری بر كارآئی و
بهرهوری طرح در سالیان طولانی بهرهبرداری خواهد داشت. ]8[ ولی به دلایل متعدد معمولاً مطالعات امكانسنجی و مطالعات طراحی پایه (مرحله اول) طرحهای توسعه زیرساختهای حمل و نقل با تعمق كافی، مطلوب و همهجانبه مطابق شرح خدماتهای منتشره از سوی معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری انجام نمیشوند و برخی مدیران و كارشناسان نیز به محتوای این مطالعات توجه كافی نمیكنند و در نتیجه مشكلات زیادی هنگام طراحی تفصیلی و اجراء ظاهر میشود. شرح این موضوع به تناسب انواع پروژهها و انواع مباحث مطالعات بسیار متنوع است و در این مقاله نمیگنجد.
مهندسی ارزش یكی از ابزارهای موثر بر افزایش بهرهوری بویژه در پروژههای عمرانی میباشد. این امر علاوه بر آنكه باعث بهبود در پروژههای تحت مطالعه مهندسی ارزش میگردد، بلكه باعث تعمیم برخی پیشنهادها به دیگر پروژهها نیز می گردد. همچنین تقویت نوآوری و خلاقیت در كاركنان و افراد حاضر در تیم باعث تاثیر مثبت غیرمستقیم در بقیه طرحها نیز میشود. انجام بیش از ده مطالعات مهندسی ارزش در شركت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور نشان داده كه منافع صرفهجوییهای ناشی از پیشنهادات مصوب در مهندسی ارزش بیش از صد برابر هزینه انجام مطالعات بوده است ]27[ لیكن
اهمیت این مطالعات نزد اغلب افراد مرتبط ناشناخته مانده و برخلاف الزامات قانونی در تمام طرحهای بزرگ زیرساختهای حمل و نقل كشور بكار گرفته نمیشود.
كنترل مطالعات: مطالعات و طراحی هریك از پروژههای زیرساختهای حمل و نقل نیاز به تخصصهای مختلفی دارد (مانند مطالعات اجتماعی و آمایشی، زمینشناسی، زیرسازی، روسازی، ابنیه فنی، حمل و نقل و ترافیك، اقتصادی، ساختمانی و …) ولی در اغلب نهادهای كارفرمایی كنترل مطالعات و طراحیها گاهی برعهده یك كارشناس یا گروهی از كارشناسان با یك تخصص (مثلاً مهندسی عمران) قرار میگیرد كه كفایت لازم برای بررسی همهجانبه طرح را ندارند. همچنین مطابق ساختارهای سازمانی مرتبط با بخش حمل و نقل معمولاً متولی مطالعه و اجرای زیرساختها، شركت یا سازمانی مستقل از سازمان مسئول
بهرهبرداری است و گاهی در پدیدآوری طرح هماهنگی با نیازها و شرایط دستگاه بهرهبرداری صورت نمیگیرد]8[
2-3- بررسی مشكلات مدیریت اجرایی پروژههای زیرساختهای حمل و نقل
برآورد مدت اجرا برای انجام پروژه كه در اسناد مناقصه یا قراردادهای اجرایی درج میشود، غالباً از نتایج مطالعات امكان سنجی و یا از زمانسنجی اعتبار مالی قابل تامین استخراج نشده (نظام فنی و اجرایی كشور ]11[ برنامه زمانی انجام پروژه را از بروندادهای مطالعات امكانسنجی میداند) و مدت قراردادی پروژهها به صورت غیرمنتظره كمتر از زمان قابل انجام پروژه است كه منجر به عدم تحقق زمان خاتمه قراردادی و به تبع آن بهم خوردگی در مبانی قراردادی میشود و این موضوع متعارف شده است با اینحال نگارنده قراردادی را سراغ ندارم كه مشمول جرائم زمانی شده باشد.
عدم تناسب مبلغ قرارداد: هنگامی كه انتخاب پیمانكاران با مناقصه صورت میگیرد، معمولاً كاهش قیمت پیشنهادی تاثیر قابل توجهی در انتخاب پیمانكار دارد و در برخی مواقع ارقام حاصل از مناقصه با مبلغ قابل انجام كار مطابقت ندارد و معمولاً منتهی به مشكلات در مدیریت پروژه و نهایتاً لزوم عقد قراردادهای متمم و تكمیلی میشود. پیچیدگیهای قابل توجه از این منظر وجود دارد كه این مقاله به آن نمیپردازد.
فقدان نظام کارآمد مدیریت پروژه كه شرح آن بستگی به هر یك از شركتها و سازمانهای مسئول مطالعه و اجرای زیرساختهای حمل و نقل و سطوح مدیریتی در دورههای مختلف، متفاوت است. ]33[ با اینحال بكار نگرفتن روشهای نوین و یكپارچه مدیریت پروژه در طراحی و اجرا در اغلب آنها مشترك است.
واگذاری پروژه: در سالهای اخیر شاهدیم پروژههای زیرساختهای حمل و نقل غالباً (نه از نظر تعداد بلكه از نظر مجموع برآورد هزینهای پروژهها) به یك پیمانكار خاص دولتی واگذار میشود. این واگذاری به صورت ترك تشریفات مناقصه (با طی فرآیند قانونی) صورت میگیرد لیكن موجب ركود كاری اغلب پیمانكاران داخلی و كاهش توان آنها میباشد و میتوان گفت مغایر یكی از اصول نظام فنی و اجرایی كشور، یعنی "ارتقاء و استفاده از حداكثر توان فنی و مهندسی كشور" به نظر میرسد. ]11[
رفتار انفعالی : تاثیرپذیری از خواست و فشار جریانات و نهادهای مختلف سیاسی و مسئولان محلی بر روند اجرایی در اكثر پروژهها وجود دارد ]33[ و ]19[ این موضوع به شكلهای متنوعی نظیر شروع به اجرا قبل از فراهم شدن شرایط و گاهی قبل از عقد قرارداد پیمانكاری، در كاهش یا افزایش اعتبارات مالی برخی از پروژهها، وعدههای كاذب در جراید، واگذاری نامناسب برخی پروژهها، شروع پروژههای بسیار متعدد و سنگین و نامتناسب با حجم اعتبارات، در افتتاح زودرس برخی پروژهها و ... مشاهده میشود. جدا از اینكه تاثیرگذاری سوء این عوامل در سالهای اخیر بیشتر شده یا خیر، توجه به تبعات منفی
و زیانبار این عوامل بر مدیریت اجرایی پروژهها داستان غمبار و مفصلی است كه برخلاف اصول تصریح شده در نظام فنی و اجرایی كشور ]11[ هستند و موجب لطمه به كیفیت، افزایش هزینه اجرایی، تاخیر در اتمام پروژهها، كاهش بهرهوری منابع مالی محدود، افزایش مشغله مدیران برای پاسخگویی به این نوع تقاضاها، عادی شدن تخلفات، نارضایتی مردمی و دهها اثر ناخواسته دیگر میشود. شایان ذكر است فشارهای افراد ذینفوذ و وابستگی افراد به موقعیتها باعث افزایش تدریجی تاثیرپذیری از این فشارها میگردد.
مشكلات تامین مالی و بدهی به پیمانكاران نیز در ادامه بررسی خواهد شد كه به شدت بر مدیریت اجرایی پروژهها موثر است.
2-4- بررسی مشكلات نظام بودجهریزی و تامین مالی پروژههای زیرساختهای حمل و نقل
تامی مالی: بخش حمل و نقل از بخشهائی است كه سرمایهگذاری بالائی نیاز دارد ولی نظام تامین مالی توسعه زیرساختهای حمل ونقل نیز در كشور ما دچار نارسائیهای متعددی میباشد ]22[ كه اهم آنها عبارتند از: رقابتی بودن تامین منابع بخش حمل و نقل با دیگر بخشها بجای داشتن نظام مشخص و عادلانه؛ نامشخص بودن اولویتبندی مصارف داخل بخش و رقابت بین زیربخشها (هدفمند نبودن مصرف منابع و یارانههای بخش). ]7[ ؛ استفاده اندك از منابع غیردولتی؛ عدم تناسب میزان تامین منابع با حجم مالی طرحهای اجرایی توسعه زیرساختهای حمل و نقل و در نتیجه طولانی شدن دوره اجرای طرحها، كاهش شدید
بهرهوری منابع مصرفی، كاهش توجیه سرمایهگذاریهای جدید و عدم تحقق وعدههای داده شده در خصوص موعد تكمیل طرحها. برخی اصلاحات لازم در این خصوص در مراجع ]24[ و ]23[ مطرح شده است.
اگر عملیات اجرایی برخی پروژهها قبل از اخذ مجوز اجرا و داشتن ردیف مالی در قوانین بودجه و یا بدون عقد قرارداد اجرایی صرفاً بنا به خواست كارفرمایان از برخی پیمانكاران و بر اساس وعده عقد قرارداد آتی شروع میشوند، به وضوح خلاف نظام فنی و اجرایی و مقررات انجام معاملات دولتی محسوب میگردد. همچنین درخواست كارفرمایان برای تسریع در اجرای پروژه (بیش از جریان تامین مالی) موجب طلبكار شدن پیمانكاران می گردد كه این موضوع نیز عادی شده و مثلاً بدهكاری به پیمانكاران راه و راهآهن به بیش از پنج هزار میلیارد تومان بالغ شده است كه به منزله ركود ظرفیتهای كاری و
پیمانكاری كشور و پیشخور شدن اعتبارات سالهای آتی و خلاف اصول نظام فنی و اجرایی كشور، یعنی " تضمین انجام به موقع تعهدات مالی در دستگاههای اجرایی و تامینكنندگان منابع مالی" است.]11[ بدهی انباشته و هنگفت به پیمانكاران همچنین باعث كاهش اقتدار كارفرمایان بر پیمانكاران از نظر رعایت اصول قراردادی میشود كه لطمه به كیفیت و مدیریت پروژه را در پی دارد.
با وجود آنكه ماده 132 قانون برنامه سوم، ماده 29 قانون برنامه سوم و ماده163 قانون برنامه پنجم اجازه اخذ عوارض از حمل و نقل جادهای به منظور تأمین منابع مورد نیاز جهت توسعه و نگهداری و بهرهبرداری جادهها را به سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای داده است ولی وزارت راه و شهرسازی تاكنون نسبت به عملیاتی نمودن این اجازه قانونی كه برای تامین منابع مالی بخش و همچنین كاهش هزینههای اجتماعی حمل و نقل، توازن در مقررات اقتصادی ریلی- جادهای و گرایش به حمل و نقل ریلی اهمیت اساسی دارد، اقدام نكرده است. ]7[
همچنین با وجود آنكه طبق سیاستهای كلی بخش حمل و نقل (ابلاغ شده بوسیله مقام معظم رهبری(دامظله) بر اولویت حمل و نقل ریلی تاكید شده است ولی برنامهها و بودجهریزی بخش این اولویت را نشان نمیدهد و اعتبارات ساخت جادههای برونشهری به طرز غیرقابل باوری بیش از اعتبارات توسعه راهآهن است [7]
2-5- بررسی مشكلات دانش و فنآوری زیرساختهای حمل و نقل
آموزشها: اغلب مدیران و كارشناسانی كه در زمینه طراحی و ساخت زیربناهای حمل و نقل فعالیت دارند، تحصیلات خود را در رشتههای مختلف فنی گذراندهاند و دانش آكادمیك خود را به صورت تجربی و تدریجی و یا مطالعات شخصی ارتقاء میدهند. یعنی نظام آموزشهای دانشگاهی برای اشتغال مهندسین و مدیران ذیربط كفایت نمیكند و آموزشهای كاربردی قابل توجهی برای تطبیق شاغل و شغل لازم میباشد. آموزشهای حرفهای كه در مراكز آموزشی- تخصصی عرضه میشود، سعی در جبران این كمبود دارند ولی دارای تنوع كافی نیست. از سوی دیگر در اغلب سازمانهای و شركتهای ذیربط علیرغم صرف هزینه برای اعزام
كارشناسان و مدیران به دورههای آموزشی، نظام آموزشی هدفمند و برنامهریزی شده برای ارتقاء تدریجی هر فرد به تناسب جایگاه شغلی فعلی و آتی (نظام آموزشی پودمانی) وجود ندارد. ]29[ همچنین مشوقهای كافی برای ترغیب افراد به مطالعات تخصصی به جز انگیزههای شخصی یا رفتار مدیر ذیربط تعریف نشده است.
نظام آمار و اطلاعاتی: كمبود و مشكلات عدیده سیستمهای اطلاعاتی و آماری در حوزه امور فنی و مالی زیرساختهای حمل و نقل وجود دارد كه كمبود دائمی آمار و اطلاعات برای شناخت وضعیت و اخذ تصمیم مناسب و بموقع، دشواری در تهیه گزارشات عملكردی و تحلیلی و بیاطلاعی اغلب مدیران و كارشناسان داخل و خارج سازمانها از اطلاعات پایه و مناسب را در پی دارد.]17[ همچنین با وجود توسعه مبانی علمی مستندسازی در كشور، نابسامانی گستردهای در مستندسازی فرآیندها و معیارهای كاری فعالیتهای مختلف مرتبط با مطالعه و احداث زیرساختهای حمل و نقل مشهود است كه در نتیجه كنترل بر طراحی و اجرا ضعیف و
ناهماهنگ است و اغلب انتقال تجربیات به صورت شفاهی و موردی است و همچنین تكرار در بروز اشتباهات، دشواری مطالعه روی روشهای بهبود كار و دشواری ارتباط با مجامع عملی و دانشگاهی، بیاطلاعی اكثریت كاركنان از جریان عمومی فعالیتها، تكرار در انجام برخی فعالیتها و یا انجام برخی فعالیتهای زائد را به دنبال دارد. ]17[
مدیریت دانش: سامانه مدیریت دانش در حوزه زیرساختهای حمل و نقل وجود ندارد. هرچند برخی ادارات یا شركتها به صورت پراكنده اقدام نمودهاند. مثلاً وجود كنفرانسهای علمی و مهندسی یكی از ابزارهای مدیریت دانش است كه اكنون شاهد برگزاری اولین دوره كنفرانس ملی مهندسی زیرساختهای حمل و نقل هستیم. در این وضعیت اغلب تجربههای گرانبهای كارشناسان و مدیران در زمینه مسائل مهندسی و مدیریتی زیربناهای حمل و نقل ثبت و نگارش نمیشود و نزد آنها و همكاران نزدیك آنها باقی میماند كه اگر تجربه خود را فراموش نكنند، با تغییر مدیران و كارشناسان، تجارب قبلی از دست میرود و به
كارشناسان جدید منتقل نمیشود و به علت تجربی بودن اغلب معلومات و عدم تدوین دانش موجود، بكارگیری نیروهای جدید و جایگزینی مدیران و كارشناسان باسابقه دشوار جلوه میكند و سوابق تجربی بر سوابق تحصیلاتی عالی، ترجیح داده میشود.
مهندسین مشاور و پیمانكاران بزرگ نیز نقش قابل توجهی در مدیریت دانش میتوانند داشته باشند لیكن غالباً دچار محدودیت امكانات و اعتبار مالی برای تدوین و انتشار دانش فنی موجود هستند و برخی نیز بسته نگاه داشتن محیط طراحی را به منزله حفظ سرمایه و اعتبار خود تلقی میكنند و ارتباط اندك و غیرموثر با دیگر شركتهای مشاورهای یا اساتید دانشگاهی دارند. این موضوع تا حدودی ناشی از ضعف كلی نظامات ارزیابی مشاوران و پیمانكاران در داخل كشور است كه زمینه رقابتی برای بهبود كیفیت خدمات (استفاده از تحقیقات روز و فنآوریهای جدید، ارزان نمودن طرحها، مستندسازی، نظم در خدمات و
.... ) را فراهم نكرده و در نتیجه پویایی مناسبی در اغلب شركتهای داخلی شكل نمیگیرد.
متولی پژوهش: در وزارت راهوشهرسازی بعد از ادغام وزارتخانههای سابق راهوترابری با مسكن و شهرسازی، معاونت سابق آموزش، تحقیقات و فنآوری منحل شده بدون آنكه وظایف آن به واحد مشخصی منتقل شود. در شركت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور نیز كه مهمترین شركت دولتی مرتبط با توسعه زیربنایی حمل و نقل در سطح ملی است، معاونت فنی و مهندسی منحل شده است. همچنین پژوهشكده حمل ونقل كه یك مركز مهم و مجرب تحقیقاتی كشور در خصوص زیرساختهای حمل و نقل است به دانشگاه علموصنعت منتقل شده كه میتواند موجب فاصله بیشتر كارهای عمرانی زیربناهای حمل و نقل كشور از موضوعات
علمی و پژوهشی شود.
رواج روش سعی و خطا: متاسفانه در كشور شاهد بكارگیری روش سعیوخطا در سطح گسترده هستیم یعنی بسیاری از تصمیمگیران راهحلهایی را كه برای بهبود سیستم، مناسب تشخیص دهند، راسا ابلاغ مینمایند بدون آنكه تامل كارشناسی و همفكری مناسبی روی این راهحلها صورت گیرد. یعنی راهحلهای ابتكاری حتی در بزرگترین تصمیمات ابتدا اجرا میشوند و بعد درست یا نادرست بودن آنها مشخص میگردد. در حالیكه مطابق اصول مدیریتی هر راهحل باید با بررسی كارشناسی و پژوهش متناسب با اهمیت مسئله و فرصت زمانی موجود ارزیابی شود و برای تصمیمات مهم اجرای آزمایشی و محدود راهحلهای
پیشنهادی برای كاستن از ریسك خطای تصمیمگیری ضرورت دارد زیرا تحولات سریع جهان امروز فرصت سعیوخطا و جبران تبعات آن را به كشور و مدیران نمیدهد. استفاده از روش سعیوخطا صرفا در موارد محدودی مجاز است (مواقعی كه 1- استمرار وضع موجود مقدور نباشد. 2- هیچ راهحل سنجیدهای وجود ندارد. 3- هیچ روشی برای سنجش راهكار پیشنهادی موجود نباشد. 4- صاحبنظران ذیربط روش پیشنهادی را مناسب بدانند. 5 - فرصتی هم برای اجرای آزمایشی و محدود آن نباشد.)]26[
مدیریت فنآوری از مباحث اصلی در مدیریت كلان بخشهای صنعتی و اقتصادی كشورهاست و ابزاری مهم برای هدایت بخشهای صنعت، دانشگاه و بازار اقتصادی كشورها در جهت رشد تولید مبتنی بر دانایی است و با عنایت به هدف چشمانداز بلندمدت كشور برای توسعه مبتنی بر دانایی استفاده از این ابزار اهمیتی بنیادین در توسعه كشور دارد. مدیریت فنآوری سعی دارد تا ضمن استفاده بهینه از فنآوریهای موجود و بومی كردن آن(سكوی پرتاب) به تولید علوم و فنآوریهای جدید و نوآوری بر اساس نیازهای آتی جامعه (ضرورت بقای فنآوری) و اقتصادی كردن تولیدات و خدمات جدید (موتور محرك بخش صنعت و اقتصاد)
به پردازد و ضمن سهیم نمودن جامعه از این ارزش افزوده، این چرخه را مكررا تداوم دهد تا امكان موفقیت در رقابتهای روزافزون در صحنه بینالمللی و حركت در خط مقدم بازار فراهم شود.
موضوعات فنآوری فراوانی بطور مستقیم و غیرمستقیم بر زیرساختهای حمل و نقل اثرگذار هستند و ابزار مدیریت فنآوری میتواند بهرهگیری بیشتر از فنآوری نوین را به صورت اقتصادی در این بخش در پی داشته باشد تا نهایتا معیارهای مطلوبیت بخش حمل و نقل بهبود یابند. در كشور ما در خصوص زیرساختهای حمل و نقل توجه كافی به این مهم نشده است. هرچند برخی اقدامات انجام شده قبلی در بخشهای مختلف صنایع و دانشگاهها نیز در این رابطه ارزشمند و موثر بودهاند (مانند بومی كردن برخی فنآوریها، توسعه تحقیقات كاربردی، توسعه آموزش عالی، حمایت از صنایع داخلی كشور و كارآفرینان)
ولی به صورت جامع و هماهنگ نبوده و لازم است در سطوح ارشد مدیریتی و نظام برنامهریزی زیرساختهای حمل و نقل كشور توجه بیشتری به این موضوع انجام گیرد. شایان ذكر است یكی از اصول نظام فنی و اجرایی كشور "حمایت از ابتكارات، خلاقیتها و نوآوریها در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری" است]11[ ولی در حوزه زیرساختهای حمل و نقل هیچگونه نظام یا روش مشخصی برای مراعات و اجرای این اصل اعلام نشده است. عملیاتی شدن این موضوعات نیازمند تحقیقات اولیه، سپس فرهنگسازی و نهایتا تدوین مقررات حمایتی و اجرایی برای هدایت، ایجاد هماهنگی و همسو نمودن فعالیتهای
مرتبط با فنآوری و همچنین حمایت از ابتكارات، خلاقیتها و نوآوریها است.
حضور در مجامع علمی و صنفی بینالمللی و تشكلهای دولتی بینالمللی مرتبط با زیرساختهای حمل و نقل لازم ولی كمرنگ است كه برای حفظ حقوق كشور، مشاركت فعال نمایندگان كشور مهم و موثر است. ضمن اینكه فراهم كردن بستر حضور متخصصین در مجامع و كنفرانسهای بینالمللی فنی و مهندسی مرتبط نیز برای تعامل و انتقال دانش فنی، افزایش قابلیتهای حرفهای و همگام بودن با پیشرفتهای جهانی ضروری است.
2-6- بررسی دیگر مشكلات عمومی پروژههای زیرساختهای حمل و نقل
مدیریت كیفیت پروژههای عمرانی مطابق مفاد نظام فنی و اجرایی، عبارت است از "فعالیتهای هماهنگ شده برای هدایت و كنترل سازمان عوامل ذینفع از نظر كیفیت و معطوف به نتیجه". البته هدایت و كنترل پروژههای عمرانی از نظر كیفیت، عموماً شامل برقراری خط مشی كیفیت و اهداف كیفیت، طرحریزی كیفیت، كنترل كیفیت، تضمین كیفیت و بهبود كیفیت میباشد. ]11[كیفیت در پروژههای عمرانی زیرساختهای حمل و نقل موضوعاتی نظیر انطباق طرح و اجرا با معیارهای فنی، ایمنی حمل و نقل، بهینه شدن هزینههای ساخت و نگهداری و بهرهبرداری، كاهش زمان اجرا و زمان سفر، افزایش ظرفیت عرضه
خدمات حمل و نقل، انطباق با شرایط محیط زیست منطقه و شرایط زیباشناختی، قابلیت اعتماد شبكه حمل و نقل، كیفیت خدمات حمل و نقل ارائه شده و رفاه عمومی را در نظر میگیرد. از این منظر میتوان اظهار نمود كه اغلب پروژههای زیرساختهای حمل و نقل و بلكه اغلب طرفین موثر در پدیدآوری این پروژهها فاقد نظام مدیریت كیفیت میباشند و صرفاً مشخصاتی از پروژه و اجزای آن در مطالعات مشخص و در قراردادها قید میشود كه در اجرا كمابیش مراعات میشوند. و فاصله قابل توجهی تا درك، استقرار و نهادینه ساختن نظام مدیریت كیفیت، در سازمانهای عوامل ذینفع این پروژهها وجود دارد.
حفظ محیطزیست جزء وظایف شرعی، عقلی و قانونی ماست (اصل پنجاهم قانون اساسی و ماده 105 قانون برنامه سوم و ماده 192 قانون برنامه پنجم) و تعهدات بینالمللی نیز در این رابطه وجود دارد. با این حال در اغلب پروژههای ملی و استانی توسعه زیربناهای حمل و نقل بخاطر پرهیز از افزایش هزینهها، حفظ محیطزیست در حاشیه است و صرفاً در حد پاسخگویی به انتظارات و الزامات سازمان حفاظت محیط زیست اقدامات نسبتاً محدودی انجام میشود و توجه شایسته به این الزامات صورت نمیگیرد. ]5[ در حالیكه پرداخت هزینههای زیستمحیطی طرحهای عمرانی اجتنابناپذیر است در غیراینصورت
هزینههای سنگینتری به كل جامعه تحمیل میشود.
نظام ارزیابی و شایستهسالاری مدیران بخش حمل و نقل وجود ندارد. این مشكل اساسی در نهادهای دولتی و غیردولتی ذیربط پروژهها (مشاوران و پیمانكاران) كمابیش مشهود است. تغییرات مكرر مدیران و مجریان پروژههای عمرانی كه گاهی واجد صلاحیتهای لازم هم به نظر نمیرسند، جای بحث دارد مثلا در شركت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور در مدت چهار سال پنج بار مدیر عامل آن تغییر نمود كه به دنبال هر تغییر در مدیریت ارشد، تغییرات قابل توجهی در مدیران زیرمجموعه نیز روی داده است. این تغییرات شدید مدیریتی و در كنار آن ضابطهمند نبودن انتصابات منجر به لطمات شدید به
پروژههای عمرانی ذیربط میشود در حالیكه مطابق نظام فنی و اجرایی كشور، "احراز صلاحیت مجریان طرحها و پروژههای سرمایهگذاری" لازم است ]11[ همچنین نظامات ارزیابی مشاوران و پیمانكاران نیز علیرغم وجود مكانیزمهای قانونی مناسب، به نحو جامعی وجود ندارد. البته در سطوح كارشناسی نیز این مشكل وجود دارد مثلاً گاهی كارشناسی به دلایل مختلف از یك پروژه رانده میشود و به صرف داشتن سنوات تجربی به عنوان كارشناس مجرب در پروژههای دیگر بكار گرفته میشود.
استقلال حرفهای و امنیت شغلی تامینكننده خدمات پیمانكاری و مشاورهای برای تداوم و پویایی فعالیت آنها ضروری است و این موضوع جزء اصول نظام فنی و اجرایی كشور محسوب میشود. ]11[ ولی گاهی اعمال رفتارهای مغایر با این اصل موجب استیلای نظر كارفرمایان دولتی در موضوعات مختلف و حذف فضای باز تبادل نظر بین آنها میگردد.
مشغولیت مدیران ارشد در سازمانهای مسئول زیرساختهای حمل و نقل به امور جاری و روزمره و غفلت از برنامههای جامع و هدایت كلان مجموعه یعنی انسجام و نظاممند كردن كارها (از ویژگیهای ضروری مدیریت و رهبری) یكی دیگر از مشكلات اساسی است در واقع مدیران ارشد تا حد زیادی به مدیریت عملیاتی - وظیفه اصلی مدیران میانی - میپردازند و نتوانستهاند نیروهای كارشناسی و مدیریتی تحت امر خود را همسو با اهداف سازمان فعال نمایند. این موضوع باعث انباشت انبوهی از مسائل مختلف شده كه حل هر كدام نیازمند مطالعه، تفكر و تصمیمگیری كلان میباشد. ]17[ در این شرایط ارائه نظر انتقادی به
منزله مخالفت تلقی میشود و اغلب كاركنان ترجیح میدهند سكوت كنند و نظرات خود را ابراز نكنند و لذا مشاركت اكثر كاركنان و كارشناسان در شناخت مشكلات، تحلیل مشكلات و تصمیمگیریها در حد مطلوبی نیست. ]28[ و ]30[
پدافند غیرعامل و ضرورت منظور نمودن آن در پروژههای زیربنایی حمل و نقل سالهاست مطرح و قانوناً لازمالاجرا شده است لیكن هنوز برنامه و روال مشخصی برای این منظور اعلام نشده و ظاهراً فقط برخی مطالعات كلی در این خصوص در دست انجام است. ]31[
مشكلات نظام حقوق و مزایای پرداختی به كاركنان در اغلب نهادها و سازمانهای دولتی قابل توجه میباشد. بخشی از سرمایههای انسانی این نهادها كه با هزینه بالا حاصل شده است، به بیرون از بدنه دولتی سوق داده میشوند و مدیریت بر نیروهای موجود را نیز دشوار مینماید. ]25[
3- جمعبندی مشكلات موجود
با وجود آنكه هدف از نظام فنی و اجرایی]11[ به صورت "استقرار نظامی یكپارچه، برای پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری، در چارچوب اسناد برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با در نظر گرفتن افزایش كارآمدی و اثربخشی طرحها و پروژههای سرمایهگذاری با رویكردی نتیجهگرا، با قابلیت پیگیری و ارزیابی و مبتنی بر نظام مدیریت كیفیت، متناسب با شرایط اقتصادی، اجتماعی، اقلیمی و زیستمحیطی كشور." بیان شده است ولی مشكلات مطرح شده نشانگر فاصله قابل توجه وضعیت مطالعه و اجرای پروژههای توسعه زیرساختهای حمل و نقل با هدف
متعالی مذكور است و از ظرفیتهای موجود فنی و مهندسی حمل و نقل کشور استفاده بهینه نمیشود. به عنوان نمونه برای شناخت توانمندیهای ایران در بخش ریلی به ]32[ رجوع شود.
گویی نسبت به اصول معقول و انضباط لازم كه در نظام فنی و اجرایی لازمالاجرا شناخته شده، تسهل و تسامح قابل توجهی، عادی شده است. در نهایت این تساهل و تسامح رایج در مطالعه و اجرای پروژهها موجب افزایش هزینه، تاخیرات مضاعف در اجرا و كاهش كیفیت نتایج مطالعات میشود و ضررهای ناشی از تمام مشكلات مزبور به ذینفان پروژه و مردم كه تامین هزینه پروژههای زیربنایی را مستقیم و غیرمستقیم برعهده دارند، بر میگردد و كشور را از منافع قابل تحقق زیربناهای مطلوب و اجرای به موقع پروژهها محروم مینمایند.
نهایتاً همگی مشكلات مذكور موجب كاهش كارآمدی و اثربخشی نظام مدیریتی بخش حمل و نقل در پاسخگویی به انتظارات و افزایش هزینههای ملی بخش حمل و نقل میگردد و بار آن بر دوش نظام اسلامی و مردم تحمیل میشود.
4- راهبردها و اقدامات پیشنهادی
در مقایسه بین نهادهای دولتی و غیردولتی به اعتقاد نگارنده نقش نهادهای دولتی در بروز مشكلات موجود و حل این مشكلات سنگینتر میباشد زیرا وظیفه ایفای نقش حاكمیتی و داشتن اختیارات متعدد برای تغییر شرایط در بخش دولتی متمركز است و نهادهای دولتی میتوانند با همفكری و مشاركت عمومی كارشناسان خود و نهادهای غیردولتی تصمیمات مناسبی برای تحول در این شرایط را اتخاذ نمایند و ایجاد و یا ارتقاء نظامات لازم برای هدایت بخش غیردولتی را نیز برعهده دارند. بر این اساس در این بخش برخی راهبردها كه برای رفع مشكلات مذكور قابل انجام به نظر میرسد پیشنهاد میشود و در انتها نیز
ساختار سازمانی و مقرراتی لازم پیشنهاد خواهد شد.
یادآور میشود ارائه راهكارهای جامع به مشكلات مطروحه در حد این مقاله نیست و نیازمند كارهای پژوهشی و همفكری متخصصان ذیربط است. با این حال برخی راهبردهایی كلیدی برای رفع معضلات و ارتقاء نظام انتخاب و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل پیشنهاد میگردد.
1- پیگیری مستمر برای بررسی و تصویب طرح جامع حمل و نقل و التزام به نتایج آن در راستای انسجام برنامههای اجرایی و پروژهها حائز اهمیت است. همچنین در قالب طرح فوق و یا طرحهای جامع برای هر یك از زیربخشهای حمل و نقل بایستی نظام اولویتبندی پروژههای بهسازی، ساخت و توسعه شبكههای ترابری نظیر راه و راهآهنهای ملی، ترانزیتی و استانی كشور طراحی و پیادهسازی شود. در گامی دیگر لازم است موارد فوق در چارچوب یك نظام به هم مرتبط شوند و نحوه تصمیمگیریهای مرتبط با انتخاب پروژهها واضح گردد، (نظام مدیریت و برنامهریزی در ساخت و توسعه زیرساختهای حمل
و نقل).
2- اجرایی نمودن نظامنامه حرفهای نمودن مشاغل بخش زیرساختهای حمل و نقل (این نظامنامه در سالهای قبل بوسیله معاونت آموزش، تحقیقات و فنآوری وزارت سابق راهوترابری تدوین و ابلاغ شده است.) به منظور تشخیص صلاحیت ادواری برای کلیه دستاندرکاران بخش حمل و نقل و همچنین ایجاد نظام مهندسی حمل و نقل كه مشابه با نظام مهندسی ساختمان و نظام پزشكی بایستی مهندسین فعال در عرصه حمل و نقل در رشتههای مختلف ارزیابی و تایید صلاحیت شوند و برنامه آموزشی و نظام تنبیهی خطاهای طراحی، ساخت و در خلال عملیات اجرایی و بهرهبرداری در زیرساختهای حمل و نقل گذاشته
شود.
3- برگزاری نشستهای تخصصی نهادهای دولتی با شركتها و انجمنهای علمی، صنفی و حرفهای (اعم از پیمانكاران، مشاوران، تولیدكنندگان) برای شناخت و رفع مشكلات و تنگناهای كاری آنها و همچنین ایجاد زمینه مشاركت تشكلهای قانونی غیردولتی صنفی - تخصصی بخشهای مختلف در سیاستگذاری و برنامهریزیهای مربوط به انتخاب، مطالعه و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل كشور توصیه میگردد. ]11[
4- تدوین شرایط احراز پستهای مدیریتی و فنی و شایستهسالاری بویژه در سطوح مدیریتی و در نتیجه پایبندی به رویكرد علمی و فنی و پرهیز از دخالت دادن ملاحظات غیرفنی و جناحی در تصمیمگیریها و انتصابات كه موجب مدیریت صحیح منابع، بهبود كیفی و كمی فعالیتها، حفظ نیروهای كیفی و هدایت و انگیزش معنوی خبرگان برای حركت در راستای اهداف چشمانداز و سیاستهای كلی ابلاغ شده برای بخش حمل و نقل كشور میگردد همراه با پیادهسازی نظام ارزیابی مجریان، پیمانکاران و مشاوران پروژهها و تهیه بانك اطلاعات مربوطه؛
5- التزام به پیادهسازی و اجرای نظام فنی و اجرایی كشور در حوزه مطالعه و ایجاد زیرساختهای حمل و نقل كشور همراه با بكارگیری روزافزون روشهای نوین و یكپارچه مدیریت پروژه در طراحی و اجرا كه اصول شناخته شده دارد.
6- احیای معاونت آموزش، تحقیقات و فناوری در وزارت و معاونت فنی و مهندسی در شركتها و سازمانهای مسئول توسعه زیربنایی در راستای توسعه و فراگیری پژوهش و تحقیقات فنی، مالی و مدیریتی برای تحلیل مسائل مهندسی و مدیریت زیرساختهای حمل و نقل كشور و استفاده از تجارب روز جهانی برای بهینه كردن طرحها و جامع و هماهنگ نمودن آنها، استفاده از دانش مدیریت پروژه در اجرای آنها، استفاده از فنآوریهای جدید در طراحی و اجرا و كاهش وابستگی به اقلام وارداتی.
7- ایجاد تحول در نظام تامین مالی زیرساختهای حمل و نقل با استفاده از تجارب جهانی و رویكردهای مشاركت عمومی (PPP)، ایجاد پنجره واحد مذاکرات با سرمایهگذاران خارجی و داخلی، شفافسازی در ارائه اطلاعات و واگذاری فرصتهای سرمایهگذاری، شناسایی و تأمین منابع مالی پایدار برای ساخت و نگهداری زیرساختهای حمل و نقل، بسترسازی برای سودآوری و ایجاد انگیزههای خاص برای سرمایهگذاری در حمل و نقل از جمله معافیتهای مالیاتی برای سرمایهگذاران، تاسیس بانک یا صندوق توسعه حمل و نقل. استفاده از ماده 163 قانون برنامه پنجم كه اجازه اخذ عوارض از حمل و نقل جادهای را
میدهد و قانون تامین ایمنی و حریم راه و راهآهن كه تعریف كاربری در اراضی حریم زیرساختهای حمل و نقل را در اختیار وزارت راه قرارمیدهد و ماده 164 قانون برنامه پنجم ]21[ كه استفاده از روشهای نوین برای توسعه، تجهیز و افزایش ظرفیت راهآهن را توصیه نموده است. اصلاح مقررات و رویههای كاری برای افزایش مشاركت بخش غیردولتی در سرمایهگذاریهای زیربنایی حمل و نقل(PPP) منجمله اصلاح قانون و آیین نامه مشاركت در احداث طرحهای راه و ترابری
8- بكارگیری ابزارهای تقویت مشاركت نخبگان و كارشناسان در تصمیمسازیهای بخش نظیر ایجاد بانك اطلاعاتی خبرگان، ایجاد اتاق فکر در وزارت، نظام پیشنهادها در سازمانهای تابعه، نشستهای دورهای با كارشناسان، برگزاری كنفرانسهای كاربردی در خصوص زیرساختهای حمل ونقل. همچنین تدوین و اجرای نظامنامهای به منظور حمایت در شكلهای متنوع از ابتكارات، خلاقیتها و نوآوریها در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری؛
9- تعامل و بسترسازی برای همگام نمودن برنامههای آموزشی دانشكدههای مهندسی و مدیریت متناسب با پیشرفتهای علوم و فنون و نیازهای توسعه زیرساختهای حمل و نقل كشور لازم است. منجمله ایجاد رشته راه و ترابری در مقطع كارشناسی و ایجاد دانشكدههای مهندسی تخصصی در دانشگاهها مشابه دانشكده مهندسی راهآهن در دیگر حوزهها لازم است مثلا ایجاد دانشكده مهندسی و مدیریت هوایی، دانشكده مهندسی و مدیریت راهسازی، دانشكده مهندسی و مدیریت بندر و دریانوردی برای تعمیق علوم دانشگاهی و نزدیك نمودن علوم دانشگاهی به مشاغل تخصصی ضروری هستند.
10- ارزیابی زیستمحیطی طرحهای ترابری در مراحل مكانیابی، طراحی، اجرا و بهرهبرداری بصورت مكمل همدیگر لازم میباشد و تدوین و بكارگیری استانداردها، آئیننامهها، دستورالعملها و شرح خدمات مناسب برای ارزیابی زیستمحیطی طرحهای ترابری ضرورت دارد. ]4[
11- بررسی و تصویب مطالعات و طراحی هریك از پروژههای زیرساختهای حمل و نقل نیازمند همكاری كمیته یا گروهی از كارشناسان میباشد تا كامل بودن هر طرح از جوانب مختلف كنترل شود. همچنین شایسته است كلیات طرحها (نتایج مطالعات مرحله اول) هر طرح با هماهنگی دستگاه بهرهبرداری نهایی و تصویب گردد. ]8[ همچنین استقرار و استفاده از ابزارهای نظام مدیریت كیفیت (QC و QA) ضرورت دارند.
12- شروع عملیات اجرایی فقط بعد از عقد قرارداد اجرایی و عقد قرارداد فقط پس از فراهم نمودن مقدمات لازم و قانونی از قبیل اخذ مجوز اجرا و داشتن ردیف اعتباری در قوانین بودجه، داشتن اعتبار كافی برای شروع پروژه جدید، مشخص بودن وضعیت مالكیت زمین و تناسب برنامه استملاك اراضی با برنامه اجرایی در شروع مرحله اجرا؛
13- ایجاد یا اصلاح نظامات مربوط به تولید، جمعآوری، توزیع و مستندسازی اطلاعات و اسناد در زمان مقرر و به طور متناسب.
14- بسترسازی و اتخاذ برنامه منسجم جهت صدور خدمات فنی و مهندسی با همافزایی و نفوذ دادن و حضور فعال شركتهای توانمند ایرانی در بازار دیگر كشورها و در میدان رقابتهای بینالمللی مرتبط با زیرساختهای حمل و نقل و پیگیری مستمر این موضوع. ضمن اینكه بكارگیری مكانیزمهای انگیزشی و حمایتی و منابع بانكی پشتیبان كننده لازم است. این موضوع علاوه بر منافع اقتصادی موجب رشد قابلیتها و پویایی این شركتها و انتقال فنآوریهای نوین میگردد.
15- التزام به اصل ارجاع كار با هدف انتخاب مناسبترین تامین كننده خدمات و با رعایت اصول رقابت، بیطرفی و نظم و اخلاق حرفهای و اطلاعرسانی سریع و شفاف؛ همراه با حمایت مستمر از تشكیل و ماندگاری شركتهای بزرگ خصوصی (پیمانكاری و مشاورهای) مرتبط با زیرساختهای حمل و نقل.
16- تاكید بر واگذاری كارها تا حد امكان به صورت یكجا در قالب یك پیمان و اجتناب از تفكیك آنها به منظور انتقال مسئولیت مدیریت اجرا به پیمانكاران و حفظ هماهنگی در اجرا و سرعت بخشیدن به اجرای كار با تأكید بر اجرای پروژهها به روش های مرسوم در دنیا مانند روش طرح و ساخت و همچنین تدوین دستورالعمل واگذاری نگهداری راه به پیمانكاران سازنده در دوره تضمین.؛
17- تدوین و ابلاغ سیستم استاندارد مدیریت ملاحظات دفاعی و امنیتی برای زیرساختهای حمل و نقل.]3[
5- مكانیزم پیادهسازی راهبردها و اقدامات پیشنهادی
بطور كلی هدایت و كنترل نظاممند و شفاف امور مدیریت طرحها و پروژههای زیرساختهای حمل و نقل از طریق رویكرد فرآیندی امكانپذیر است كه طی آن سامانهای از فرآیندها در درون هر یك از سازمانهای مرتبط (عوامل ذینفع) با تعیین فصل مشترك كاری آن با سایر عوامل، به كار گرفته شود.
در تحولی اساسی برای رفع معضلات موجود، اتخاذ رویكرد مدیریت سامان یافته برای مدیریت طرحها و پروژههای سرمایهگذاری در نظام فنی و اجرایی كشور در پدیدآوری زیرساختهای حمل و نقل ضروری است.
بدیهی است توجه به شرایط محیطی به ویژه توجه به فرهنگ سازمانی، كرامت انسانی تمام دستاندركاران بویژه كارشناسان و مراعات اصول اخلاق حرفهای و كاهش فشارهای برونسازمانی بر مدیران لازم است.
در این راستا مكانیزم پیادهسازی راهبردهای مزبور در صورت عزم مسئولان ذیربط به حل مشكلات عدیده مزبور كه بخشی از نظام جامع حمل و نقل ]18[ محسوب میشود، به شرح ذیل پیشنهاد میگردد:
الف- در سطح وزارت و همچنین در هر یك از شركتها و سازمانهای كارفرمایی زیرساختهای حمل و نقل، دفتر معینی مسئول تنظیم نظامات فنی و اجرایی و نظارت بر پیادهسازی آن باشد،
ب- كمیتههای كاری از طریق دفاتر فوق با همكاری و موثر خبرگان و ذینفعان آن منجمله معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری و نهادهای غیردولتی تشكیل شود.
ج- توسط كمیتههای مزبور سند اولویتهای توسعه جادهای]14[ به عنوان الگوی اولیه مدنظر قرار گیرد و برای تعمیم به دیگر زیربخشهای حمل و نقل، تكمیل شود.
د- توسط كمیتههای مزبور نظام فنی و اجرایی زیرساختهای حمل و نقل بر مبنای اسناد بالادستی بویژه نظام فنی و اجرایی كشور]11[ و نتایج بند ج تهیه و تنظیم شود. (به نظر نگارنده نظام فنی و اجرایی زیرساختهای حمل و نقل بخشی از نظام جامع حمل و نقل ]18[ محسوب میشود،)
هـ - شورایعالی فنی امور زیربنائی حمل ونقل به عنوان بالاترین مرجع سیاستگذاری و تصمیمگیری در امور فنی و اجرائی وزارت تصویب اسناد مذكور در بندهاب ج و د را برعهده خواهد داشت.
و - اجرای نظام فنی و اجرایی مذكور در بند هـ از سوی مقام وزارت ابلاغ شود و دفاتر مذكور در بند الف پیگیری برای پیادهسازی نظام فنی و اجرایی زیرساختهای حمل و نقل و نظارت بر اجرایی شدن آن را بر عهده داشته باشند.
ز - دفاتر مذكور در بند الف با همفكری موثر خبرگان و ذینفعان تدوین نظامات و آییننامهها و بخشنامههای مرتبط را مستمراً تعقیب نمایند.
ح- دفاتر مذكور در بند الف با همفكری موثر خبرگان و ذینفعان؛ بر حسن اجرای نظام فنی و اجرایی زیرساختهای حمل و نقل و مراعات بخشنامهها كنترل داشته باشند. در واقع اغلب وظیفهای كه در سالهای قبل بوسیله سازمان مدیریت و برنامهریزی كشور انجام میشد، باید بطور تخصصی در داخل بخش حمل و نقل صورت گیرد.
مكانیزم پیشنهادی فوق با فرض اشتراك سه حوزه موضوعی الف- بینش و دیدگاهها (دانستن)، ب- فراهم بودن اختیارات مدیریتی (توانستن) و ج - عزم و اراده مصمم مدیران ذیربط (خواستن) قابل اجراست.
6- مراجع
[1] خامنهای، سیدعلی، سایت مقام معظم رهبری (دام ظله)، بیانات در دیدار جوانان استان خراسان شمالى، 23/7/91
21252 http://farsi.khamenei.ir/speech-content?id=
[2] افرازه، عباس و ناصریان، سیدمرتضی، اولویتبندی پروژههای توسعه راهآهن بر مبنای یک الگوریتم تصمیمگیری چندمعیاره، دومین كنفرانس بینالمللی مدیریت پروژه، تهران، 1384
[3] ناصریان، سیدمرتضی، پدافند غیرعامل در راه و راهآهن- چرا و چگونه؟، چهارمین کنفرانس مدیریت بحران و پدافند غیرعامل در پایداری ملی، تهران، 1387
[4] ناصریان، سیدمرتضی، ملاحظات زیستمحیطی در طرحهای راهآهن، مجله پیام (فارغالتحصیلان) دانشگاه تبریز، 1381
[5] قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، مصوبه 1389
[6] قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصلاحیه 1368
[7] ناصریان، سیدمرتضی، ضرورت تحول در اقتصاد حمل و نقل برای سودآور شدن حمل و نقل ریلی، ماهنامه سات، شركت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور، تهران، 1391
[8] فرشیدنژاد، محمدرضا و ناصریان، سیدمرتضی، نگاهی به مراحل مطالعات و تهیه طرحهای توسعه راهآهن، ششمین همایش حمل و نقل ریلی، تهران، 1380
[9] قانون برنامه پنجساله سوم قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی و اجتماعی جمهوری اسلامی ایران، مصوبه 1378
[10] قانون برنامه پنجساله چهارم توسعه اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوبه 1383
[11] نظام فنی و اجرائی كشور، مصوب هیئت وزیران، سال 1385
[12] روحانی، حسن، اقتصاد و امنیت ملی، مركز تحقیقات استراتژیك مجمع تشخیص مصلحت نظام، تهران، 1389
[13] صاحبمحمدی، "مدیرعامل راهآهن: توزیع اعتبارات در بخش حمل و نقل متناسب با اولویتها نیست."، تین نیوز، ۹ آبان ۱۳۸۹
[14] دبیرخانه شورایعالی فنی امور زیربنایی حمل و نقل، اولویتهای توسعه فنی در امور زیرساختهای جادهای (میانمدت)، وزارت راه و ترابری، تهران، 1389
[15] معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، شرح خدمات همسان مطالعات طرحهای احداث راه- نشریه شماره 413،تهران، 1389
[16] معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری،شرح خدمات همسان مطالعات طرحهای احداث راهآهن- نشریه شماره 411، تهران، 1389
[17] ناصریان، سیدمرتضی، مدیریت كیفیت و بهرهوری در معاونت ساخت و توسعه راهآهن، معاونت ساخت و توسعه راهآهن، تهران 1381
[18] سیاستهای كلی بخش حمل و نقل (ابلاغ شده بوسیله مقام معظم رهبری(دامظله) ، 1379
[19] ناصریان، سیدمرتضی، طراحی یك مدل تصمیمگیری چندمعیاره برای اولویتبندی طرحهای توسعه راهآهن، پایاننامه كارشناسی ارشد، دانشگاه صنعتی امیركبیر (دانشكده مهندسی صنایع)، تهران، 1382
[20] سعیدی، ابوالقاسم و ناصریان، سیدمرتضی، معیارهای ارزشیابی و گزینش طرحهای توسعه شبكه ترابری، ششمین همایش حمل و نقل ریلی، تهران، 1380
[21] ناصریان، سیدمرتضی، مدیریت و برنامهریزی استراتژیك برای معاونت ساخت و توسعه راهآهن، معاونت ساخت و توسعه راهآهن، تهران، 1381
[22] ناصریان، سیدمرتضی، منشور حمل و نقل (شرحی بر سیاستهای كلی بخش حمل و نقل)، معاونت ساخت و توسعه راهآهن، تهران، 1380
[23] ناصریان، سیدمرتضی، جذب سرمایهگذاری در ساخت زیربناهای راه، آزادراه و راهآهن - بررسی ضرورت و ابعاد اصلاح قوانین و مقررات، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور، 1389
[24] نوروزی،محسن و ناصریان،سیدمرتضی، سرمایهگذاری غیردولتی در راهآهن-ملاحظات، تنگناها و راهكارها، ششمین همایش حمل و نقل ریلی، تهران، 1380
[25] ناصریان، سیدمرتضی، اهم مشكلات و اصلاحات نظام اداری، همایش سراسری تحول اداری، سازمان امور اداری و استخدامی، تهران، 1378
[26] ناصریان، سیدمرتضی، مشكلات توسعه و ترویج راهآهن در ایران و راهكارهای برونرفت، یازدهمین همایش بینالمللی حمل و نقل ریلی، تهران، 1388
[27] ناصریان، سیدمرتضی، تجارب مهندسی ارزش در یك نهاد كارفرمایی، كنفرانس ملی كاربرد مهندسی ارزش در مدیریت انرژی، دانشگاه تهران، 1391
[28] ناصریان، سیدمرتضی و فرشیدنژاد، محمدرضا، مقدمات اجرای نظام پیشنهادها در ادارات دولتی، همایش ملی مدیریت مشاركتی، تهران، 1380
[29] ناصریان، سیدمرتضی، برخی مشكلات مهندسی توسعه راهآهن در ایران، چهارمین همایش ملی حمل و نقل ریلی، تهران ، 1377
[30] ناصریان، سیدمرتضی، سازماندهی و رهبری برای معاونت ساخت و توسعه راهآهن، معاونت ساخت و توسعه راهآهن، تهران، 1381
[31] ناصریان، سیدمرتضی، آشنایی با ملاحظات دفاعی و امنیتی در راه و راهآهن، شركت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور، تهران، 1388
[32] ناصریان، سیدمرتضی، شناخت و ارتقاء توانمندیهای ایران در ساخت خطوط ریلی ، خبرگزاری تین نیوز ، تهران، 15/8/1391
[33] نوروزی، محسن ، پایاننامه " طراحی فرآیندی سیستماتیك جهت پیادهسازی مدیریت ریسك در پروژههای ساخت و توسعه شبكه راهآهن" ، داشكده صنایع دانشگاه علم و صنعت، 1384
این مقاله در اولین کنفرانس ملی زیرساختهای حمل و نقل ارائه شده است. یاد مرحوم دکتر افتخارزاده را که در هیئت داوری مقاله حضور داشتند گرامی می دارم.