مشاغل سخت و زیان‌آور؛ چالشی جدی برای نظام بازنشستگی و آینده اشتغال ایران
سالنامه آماری تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۹ پرده از ابعاد نگران کننده ای از وضعیت فعلی بزرگترین نهاد بیمه گر کشور برداشته و ادعا کرده بیش از یک میلیون و صد هزار نفر از بازنشستگان فعلی پیش از موعد بازنشسته شده اند.
با توجه به آنکه کل بازنشستگان تحت پوشش این سازمان بالغ بر دو میلیون و ۲۰۰ هزار نفر است، باید نتیجه گرفت که نیمی از بازنشستگان کشور بدون طی کردن روند عادی خدمت بازنشسته شده اند. از این میان حدود ۴۷۹ هزار نفر از طریق مشاغل سخت و زیان آور بازنشسته شده اند؛ این آمار نه تنها نشانگر تفاوت معنادار نظام بازنشستگی ایران با دیگر کشورهاست بلکه گویای گسترش نگران کننده روند بازنشستگی زودهنگام است.
به گزارش تین نیوز به نقل از ایسنا، مشاغل سخت و زیان آور به واسطه فشار مضاعفی که بر فرد شاغل وارد می کنند، استحقاقاتی را نیز برای او به همراه می آورند که نظام های رفاهی باید آنها را محترم بشمارند. در عین حال، برنامه ریزی برای مدیریت دامنه شمول آن استحقاق ها، از بایسته های یک نظام رفاهی آینده نگر است، زیرا افزایش بحرانی این دامنه می تواند به عاملی مخاطره آفرین برای آتیه اکوسیستم اشتغال و بازنشستگی کشور تبدیل شود.
مشاغل سخت و زیان آور از جهات فیزیکی، شیمیایی یا روانی، کارگران حاضر در محیط کار را در معرض آسیب هایی جدی قرار می دهند. واژگان به کار رفته برای مشاغل سخت و زیان آور برای اشاره به دشواری های معمول به کار نمی روند؛ این واژه ها به شرایط مشقت بار، طاقت فرسا و پرفشاری اشاره می کنند که شاغلان را در مدت زمان کوتاه تری به نقطه نیاز به استراحت روزانه و پیرو آن به نقطه استحقاق زودرس برای ورود به دوران بازنشستگی می رسانند. اکوسیستم اشتغال و بازنشستگی ایران که سابقه ای طولانی از جهت تلاش برای تداوم حمایتگری از گروه های مختلف شهروندان دارد، در موضوع مشاغل سخت و زیان آور نیز مسئولیت پذیر عمل کرده و براساس آیین نامه های برآمده از قانون کار، تسهیلاتی مانند بازنشستگی زودهنگام را برای این دسته از شاغلان در نظر می گیرد.
بر اساس ماده ۷۶ قانون کار، کارگر در مشاغل سخت و زیان آور با عواملی همچون شرایط سخت محیطی، آلودگی های زیستی یا خطرات فیزیکی و روانی روبه روست؛ به نحوی که سلامت او در بلندمدت در معرض خطر قرار می گیرد. در آئین نامه مربوطه نیز آمده است که کار در محیط های دارای گرد و غبار، مواد شیمیایی سمی، سروصدای شدید، فشارهای کاری مداوم یا خطرات جدی جانی می تواند به عنوان کار سخت و زیان آور شناخته شود.
مطابق آیین نامه کارهای سخت و زیان آور موضوع تبصره ماده ۵۲ قانون کار در معادن شامل سطح الارضی یا تحت الارضی، کارهای مرتبط با استخراج، حفر قنات ها، تخلیه و حمل مواد مذاب، کارگاه های دباغی، امور مرتبط با کود، کار مستمر و مداوم در ارتفاع، برق فشارقوی، مشاغل مرتبط با آسفالت، جوشکاری داخل مخازن، اشعه، سم پاشی و ... به عنوان مشاغل سخت و زیان آور احصاء شده است.
پیشینه طولانی قوانین و مقررات ناظر بر مشاغل سخت و زیان آور در ایران
در آغاز، قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور؛ صرفاً برای گروه هایی همچون معدن کاران تعریف شده بود. آن قانون کارفرما را موظف می کرد که طی مدت دو سال، شرایط محیط کار را مطابق با استانداردهای ایمنی و بهداشتی بهینه و شغل را از حالت زیان آور خارج کند. در عمل اما، اجرای این قانون با فشارها و مداخلات اجتماعی و سیاسی دچار تحریف شد و گروه های متعدد، بی آنکه شواهد متقنی برای سخت و زیان آور بودن مشاغل خود ارائه کنند، توانستند وارد این دسته «خاص» شده و از دامنه گسترده «استحقاقات» آن بهره مند شوند.
قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ در تبصره ماده ۷۶ خود موضوع مشاغل سخت و زیان آور را تدقیق و تثبیت می کرد: مشاغل سخت و زیان آور به کارهایی اطلاق شده است که درآنها عوامل فیزیکی، شیمیایی، مکانیکی و بیولوژیکی محیط کار غیر استاندارد است و اشتغال به آن موجب بروز بیماری شغلی می شود.
در مورد افرادی که قبل از تقاضای بازنشستگی حداقل مدت ۲۰ سال متوالی یا ۲۵ سال متناوب در مناطق بد آب و هوا کار کرده و یا آنکه به کارهای سخت و زیان اور اشتغال داشته اند، سن بازنشستگی ۵۵ سال سال تمام خواهد بود. در آن قانون، معیار اصلی بازنشستگی نوع شغل بیمه شده بود و همین ویژگی آن را از قوانین پیشین متمایز می کرد.
نخستین بار در قانون بیمه های اجتماعی کارگران مصوب ۱۳۳۱ بود که سخن از قواعد خاص بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان آور به میان آمد. ماده ۶۸ آن قانون، سن ۶۵ سال را برای شاغلان مرد و ۶۰ سال را برای شاغلان زن این دسته خاص از مشاغل در نظر گرفت. در لایحه قانونی بیمه های اجتماعی کارگران در تیرماه سال ۱۳۳۴، حد نصاب تعیینی برای این مشاغل مورد بازنگری قرار گرفت و کارگرانی که در پنج سال آخر خدمت خود به کارهای سخت و خطرناک اشتغال داشتند، می توانستند از استحقاق بازنشستگی در ۶۵ و ۶۰ سال به ترتیب برای مردان و زنان برخوردار شوند. همان لایحه، اشتغال بیش از ۲۰ سال در مناطق حاره ای و بد آب و هوا را برای تقلیل سن بازنشستگی ۵۵ برای مردان و ۵۰ برای زنان کافی می دانست.
اکثر قریب به اتفاق مشاغل دشواری هایی دارند اما وقتی گروهی از شاغلان ادعا می کنند که مستحق جای گیری در رده خاص سخت و زیان آور هستند، نظام رفاهی را در برابر این پرسش قرار می دهند که آیا دچار گونه ای از مشقت و دشواری می شوند که دوران خدمت رسانی شغلی آنان را به شکل معناداری کوتاه کند؟.
مشاغل سخت و زیان آور؛ چالش ها
مطابق با سالنامه آماری سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۹ بیش از یک میلیون و ۱۰۰ هزار نفر از بازنشستگان فعلی یا به عبارتی نیمی از بازنشستگان کشور، پیش از موعد و بدون طی کردن روند عادی خدمت بازنشسته شده اند. این در حالیست که تنها حدود ۴۷۹ هزار نفر از این بازنشستگان در مشاغل سخت و زیان آور اشتغال داشته اند. تداوم این روند با توجه به بحران های عدیده گریبانگیر نظام رفاهی کشور، خاصه بحران های جدی مبتلابه اکوسیستم اشتغال و بازنشستگی، امکان پذیر و عقلانی نیست.
درک واقعیت جاری صندوق های بازنشستگی در ایران مستلزم بررسی دقیق آمارهای رسمی منتشر شده از سوی سازمان تأمین اجتماعی است. سالنامه آماری این سازمان در سال ۱۳۹۹ پرده از ابعاد نگران کننده ای از وضعیت فعلی بزرگترین نهاد بیمه گر کشور برداشته و ادعا کرده است که بیش از یک میلیون و صد هزار نفر از بازنشستگان فعلی پیش از موعد بازنشسته شده اند. با توجه به آنکه کل بازنشستگان تحت پوشش این سازمان بالغ بر دو میلیون و ۲۰۰ هزار نفر است، باید نتیجه گرفت که نیمی از بازنشستگان کشور بدون طی کردن روند عادی خدمت بازنشسته شده اند. این در حالیست که ۱۰ سال پیش این نسبت کمتر از یک چهارم بود. از این میان حدود ۴۷۹ هزار نفر از طریق مشاغل سخت و زیان آور بازنشسته شده اند؛ این آمار نه تنها نشانگر تفاوت معنادار نظام بازنشستگی ایران با دیگر کشورهاست که در آنها سن بازنشستگی معمولاً ۶۵ سال در نظر گرفته می شود - بلکه گویای گسترش نگران کننده روند بازنشستگی زودهنگام است که اکنون به نیمی از جمعیت بازنشستگان رسیده است.
علاوه بر قوانین دائمی، در دو مرحله طی سال های ۱۳۶۷ و ۱۳۷۰ قوانین پیش از موعد برای مدت محدودی به مورد اجرا گذاشته شد که در این قوانین تسهیلاتی برای بازنشستگی شاغلین در مشاغل سخت و زیان آور در نظر گرفته شد.
بر اساس قانون بازنشستگی پیش از موعد مصوب ۱۳۶۷ حداقل سن موردنیاز جهت بهره مندی از مزایای بازنشستگی در خصوص کارگرانی که دارای حداقل ۲۰ سال سابقه در کارهای سخت و زیان آور و یا ۲۵ سال سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای عادی و سخت و زیان آور بودند، حذف شد. ضمن آنکه هنگام محاسبه مستمری، هر سال سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان آور معادل ۱.۵ سال در نظر گرفته شد (سقف ارفاق سابقه ۱۰ سال تعیین شد). مطابق با سیاست گذاری های آن دوره، اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد سال ۱۳۶۷ در سال ۱۳۷۰ عیناً تمدید شد.
شرایط احراز جهت برخورداری از مستمری بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان آور، در سال ۱۳۷۱ مجدداً دستخوش تغییرات اساسی شد. بدین گونه که طبق تبصره ۲ الحاقی قانون اصلاحی، سن بازنشستگی در خصوص افرادی که حداقل ۲۰ سال متوالی یا ۲۵ سال متناوب در مناطق بد آب و هوا کار کرده و یا به کارهای سخت و زیان آور اشتغال داشته باشند، معادل ۵۰ سال (مردان) و ۴۵ سال (زنان) در نظر گرفته شد. شرایط سنی قانون مذکور پایدار نماند و پس از گذشت چند سال، تبصره فوق مجدداً طی قانون بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان آور ۱۳۸۰ اصلاح شد.
حذف شرط سنی در خصوص افراد دارای ۲۰ سال سابقه متوالی یا ۲۵ سال سابقه متناوب در کارهای سخت و زیان آور لحاظ ۱.۵ برابری سابقه پرداخت حق بیمه در مشاغل سخت و زیان آور، ایجاد تکلیف برای کارفرمایان جهت ایمن سازی عوامل شرایط کار و همچنین انجام معاینات پزشکی متناسب با نوع کارهای ارجاعی (موضوع ماده ۹۰ قانون تأمین اجتماعی)، پرداخت ۴ درصد حق بیمه مشاغل سخت و زیان آور به ازای سنوات پرداخت حق بیمه بازنشسته از سوی کارفرما به سازمان و نیز انجام معاینات دوره ای، از جمله مشخصه های تغییرات به عمل آمده در قانون مزبور است. در این قانون نوع شغل بیمه شده، معیار اصلی بازنشستگی است و از این لحاظ نسبت به قوانین قبلی قابل تشخیص است.
در ماده ۸ چنین آمده است: به منظور تطبیق و تشخیص مشاغل سخت و زیان آور براساس ضوابط و سیاستگذاری های شورای عالی حفاظت فنی و مقررات مربوطه، کمیته های بدوی و تجدیدنظر استانی هر کدام با پنج عضو اصلی و پنج عضو علی البدل برای مدت سه سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است.
با وجود اینکه آیین نامه کارهای سخت و زیان آور موضوع تبصره ماده ۵۲ قانون کار برای اولین بار در سال ۱۳۷۱ سازوکار مشخصی برای تعیین مشاغل سخت و زیان آور تعیین کرد. تمهیدات پیش بینی شده در این آیین نامه هیچگاه به مرحله اجرا نرسید؛ تا اینکه در سال ۱۳۸۰ و با تصویب قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی قانون تأمین اجتماعی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام که به «قانون بازنشستگی پیش از موعد در کارهای سخت و زیان آور» موسوم است، ضمن بازتعریف مجدد مشاغل زیان آور، پیش بینی و به مرحله اجرا درآمد.
پیشنهادهایی برای کاهش تحریف های حقوقی و اجرایی در موضوع مشاغل سخت و زیان آور
طراحی و اجرای پروتکلهایی ملی، عمومی و شفاف برای ارزیابی مخاطرات شغلی، بازنگری در ساختار کمیته های بدوی و تجدید نظر، ارائه مشوق های مالیاتی به کارفرمایان جهت ایمن سازی محیط کار، بازرسی منظم، استاندارد و بدون مداخله از محیط های کاری و ایجاد صندوقی مستقل برای مدیریت منابع بازنشستگی های پیش از موعد از جمله راهکارهای پیشنهادی برای رفع چالشهای مرتبط با مشاغل سخت و زیان آور هستند.
یکی از معضلات اصلی در بحث مشاغل سخت و زیان آور بازنشستگی در سنین پایین (زیر ۵۰ سال) و اشتغال مجدد این افراد در بازار کار است. باید شروط سنی حداقلی برای بازنشستگی های مشاغل سخت و زیان آور تعیین شود؛ تعیین مصادیق مشاغل سخت و زیان آور صرفاً باید بر مبنای ارزیابی های فنی، پزشکی و بهداشتی استاندارد انجام شود. طراحی و اجرای پروتکل های ملی ارزیابی مخاطرات شغلی با شاخص های کمی (نظیر میزان تماس با مواد شیمیایی، سطح صدا، شیفت های شبانه و...) می تواند از بروز خطاهای سلیقه ای و فشارهای سیاسی در روند شناسایی این مشاغل جلوگیری کند؛ ساختار کمیته های بدوی و تجدیدنظر استانی باید بازنگری شود تا نقش کارشناسان مستقل و نهادهای علمی افزایش یابد. همچنین محدود کردن نفوذ نهادهای غیرتخصصی و اعمال شفافیت در تصمیم گیری ها نظیر انتشار عمومی صورت جلسات کمیته ها از اعمال نفوذهای غیرفنی جلوگیری خواهد کرد.
مشاغلی که با اصلاح محیط کار می توانند از فهرست مشاغل سخت خارج شوند، باید هدف برنامه های ایمن سازی محیط کار قرار گیرند. دولت می تواند با ارائه مشوق های مالیاتی به کارفرمایانی که به ایمن سازی واقعی محیط کاری اقدام کنند، فرآیند حذف برخی مشاغل از فهرست را تسریع کند؛ امتیاز ۱.۵ برابر شدن سال های کاری در مشاغل سخت (ارفاق سابقه) باید به صورت دقیق تری مدیریت شود. اعمال سقف برای سابقه ارفاقی، همراه با راستی آزمایی سوابق شغلی، می تواند از سوء استفاده ها و ثبت های جعلی جلوگیری کند. همچنین استفاده از سامانه های دیجیتال و اتصال اطلاعات به بازرسی های میدانی می تواند مفید واقع شود؛ بازرسی منظم، استاندارد و بدون مداخله از محیط های کاری برای تعیین واقعی بودن سختی شغل باید تقویت شود.
همچنین تجهیز بازرسان به ابزارهای دقیق اندازه گیری (صدا، آلودگی، لرزش و....) و ارتقاء نظام گزارش دهی تخلفات می تواند از تخلفات سازمان یافته جلوگیری کند؛ با توجه به بار مالی بازنشستگی های زودهنگام، بازنگری در نرخ حق بیمه سهم کارفرما برای مشاغل سخت فراتر از ۴ درصد فعلی ضروری است. همچنین ایجاد صندوقی مستقل برای مدیریت منابع بازنشستگی های پیش از موعد می تواند از فشار بر منابع عمومی جلوگیری کند.
در ایران، نوعی نگاه تقلیل گرایانه نسبت به مشاغل سخت و زیان آور به چشم میخورد. در حالی که برخی از ادعاهای شغلی ممکن است جنبه چانه زنی یا استفاده فرصت طلبانه داشته باشند، نباید از این نکته غافل شد که وجود شرایط سخت و زیان آور در بسیاری از مشاغل حقیقتی انکارناپذیر است.
این مشاغل نه صرفاً بر اساس فشار گروه های ذینفع، بلکه با استناد به داده های پزشکی، بهداشتی و روانی، شناسایی شده اند و نباید اعتبار آنان را صرفاً به ابزار چانه زنی فروکاست.
همچنین بازنشستگی پیش از موعد در این مشاغل نباید به چشم امتیاز یا رانت نگریسته شود، بلکه پاسخی حداقلی به سال ها قرار گرفتن در معرض آسیب جسمی و روانی است.
به علاوه، نباید به بهانه پایداری مالی، از تعهد اجتماعی دولت و کارفرما نسبت به سلامت و کرامت نیروی کار غافل شد. وظیفه دولت صرفاً کنترل هزینه های صندوق ها نیست، بلکه ارائه خدمات حمایتی و درمانی، اصلاح محیط کار و تضمین امنیت شغلی برای این قشر نیز از مسئولیت های نهاد دولت است. غفلت از این بعد سیاسی و اخلاقی، منجر به نوعی سیاست گذاری ناقص خواهد شد که با استانداردهای عدالت اجتماعی فاصله دارد. در بسیاری از موارد شرایط کاری می تواند از طریق اصلاح فنی، ایمنی و بهداشتی، بهبود یابد؛ اما این اصلاحات مستلزم مسئولیت پذیری کارفرمایان و سیاست گذاری های الزام آور است.
