◄ چند نقد و نظر در مورد قانون احداثپروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری

وبلاگ تین نیوز، سید مرتضی ناصریان | با توجه به این که  پیش نویس نسخه اصلاحی آئین نامه اجرایی قانون احداث پروژه های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشاركت بانكها و سایر منابع پولی و مالی كشور  جهت دریافت اظهار نظر كارشناسان برای تدوین نهایی از سوی روابط عمومی وزارت راه و شهرسازی منتشر شد، سید مرتضی ناصریان كارشناس ارشد شركت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل كشور در جهت پاسخگویی به این فراخوان وزارت‌خانه در تین نیوز نوشت: 

1- قانون مذكور كه سال 1366 تصویب شده است، یك قانون پیشرو در حوزه مشاركتهای عمومی و خصوصی برای پروژه‌های عمرانی محسوب می‌شود كه قانون مشابهی در دیگر بخشهای اقتصادی كشور تاكنون به تصویب نرسیده است و بخشی از ظرفیتهای این قانون در صورت اصلاح آیین‌نامه قابل استفاده است. البته با عنایت به گذشت زمان طولانی از تصویب قانون مزبور و تغییرات قابل توجه در نظامات و صحنه اقتصادی كشور (من‌جمله وجود قانون و آئین‌نامه تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی و قانون اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی مبنی بر واگذاری هرچه بیشتر امور تصدی‌گری به بخش غیردولتی و تاكیدات برنامه پنج ساله پنجم در خصوص سرمایه‌گذاری غیردولتی و وجود آئین‌نامه اجرایی قانون اجرای سیاستهای اصل 44 در بخش راه و راه‌آهن و همچنین قوانین و مقررات خصوصی‌سازی در امور راه‌آهن) بازنگری در آئین‌نامه فوق كافی به نظر نمی‌رسد و پیشنهاد می‌نماید به موازات اصلاح آیین‌نامه كه یك اقدام میان مدت محسوب می‌شود، لایحه اصلاحی یا جایگزین قانون مزبور نیز تنظیم و ارائه گردد. 

از جمله مشكلات قانون مزبور به موضوعات ذیل اشاره می‌شود:
1-قانون و آئین‌نامه فوق تنها یك مدل برای مشاركت بخش غیردولتی در احداث طرحهای عمرانی را تعریف نموده است در حالیكه امروزه مدلهای متنوعی برای مشاركت بخش غیردولتی در طرحهای عمرانی در كشورهای مختلف بكار گرفته می‌شود و حسب نوع طرح و توانمندیهای ذینفعان از مدل مناسب استفاده می‌گردد و با توجه به مقررات مربوط به اجرایی نمودن سیاستهای اصل 44 مدلهای متنوعی مناسب به نظر می‌رسد كه در قانون مزبور منظور نشده است. در این خصوص شایسته است روشهای مختلف مشاركت بخش غیردولتی با استفاده از مفاد تبصره 8 لایحه بودجه سال 93 در چارچوب لایحه جدید برای پروژه‌های راه و راه‌آهن لحاظ شوند. 

2-برای جذاب نمودن سرمایه‌گذاری در اغلب پروژه‌های راه و راه‌آهن، تسهیم هزینه و تامین مالی پروژه بین دولت (سرمایه‌پذیر) و سرمایه‌گذار ضرورت دارد ولی مفاد قانون فوق این موضوع را مجاز نمی‌نماید. 

3-در قانون و آئین‌نامه مزبور، منافع طرح جدید و بهره‌برداری از آن بر بهره‌وری شبكه‌های موجود، كاهش هزینه‌های اجتماعی حمل‌ونقل (سوانح، انتشار آلاینده‌های زیست محیطی، مصرف سوخت و ...) و توسعه منطقه‌ای و .. كه از دیدگاه ملی حائز اهمیت هستند، ملاحظه نشده در حالیكه این عوامل در طرحهای مختلف متفاوت هستند و به ویژه طرحهای ریلی از منظر هزینه‌های خارجی حمل‌ونقل بسیار مطلوب می‌باشند و جا دارد سهم آورده یا یارانه دولت به هر طرح به تناسب این عوامل تعریف شود. 

4-در این قانون ، مشاركت در تامین مالی و احداث پروژه‌ها برای موسسات داخلی پیش‌بینی شده و ظاهرا اجرای مشاركتی طرحها برای تامین‌كنندگان مالی خارجی مقدور نیست. 

5-تبصره 4 ماده قانونی تصریح دارد " این قانون در‌ مواردی قابل اجرا است كه محور دیگری به موازات وجود داشته یا ساخته شود كه استفاده‌كنندگان برای استفاده و پرداخت عوارض حق انتخاب داشته ‌باشند". در اغلب طرحهای راه و ترابری به علت عدم تحقق وجود مسیر موازی، استفاده از این قانون مقدور نمی‌باشد. 

6-همچنین تحقق شرط فوق (وجود مسیر موازی) به این معناست كه در جوار (موازات) یك طرح زیربنایی كه بصورت مشاركتی اجرا و بهره‌برداری می‌گردد و تعرفه‌های آن باید جبران‌كننده هزینه‌های احداث و نگهداری نیز باشد، امكانات ترابری دیگری وجود دارد كه با هزینه دولت احداث و نگهداری می‌شوند یا توسعه می‌یابند به این ترتیب بستر رقابتی صحیح و در شرایط مناسب برای اجرای طرح مشاركتی وجود ندارد و جاذبه سرمایه‌گذاری بسیار كمرنگ می‌گردد. 

7-تبصره پنج ماده قانونی، روش مناسبی برای كاهش ریسك سرمایه‌گذاری آزادراهی را مطرح كرده و بر عهده دولت قرار داده است. این ماده قانونی عملاً بخاطر فقدان ردیف مالی برای انجام آن، عملیاتی نمی‌شود و لذا در اصلاحیه قانون یا آیین‌نامه بایستی این نقص رفع شود. ضمناً وجود پوشش ریسك مشابه برای پروژه‌های ریلی نیز ضرورت دارد. 

8-گاهی مردم یك منطقه برای پیشرفت منطقه خود یا برای مشاركت در امور خیریه حاضر به همیاری برای عملی شدن طرحهای منطقه‌ای یا ملی هستند. (مانند طرح راه‌آهن سبزوار) قانون فعلی امتیازی برای این همیاری‌ها قائل نشده است در حالیكه این كمكهای مردمی بلا عوض می‌باشند.
با عنایت به توجه مسئولین محترم به امور سرمایه‌گذاری غیردولتی و نیاز بسیار بالا به توسعه شبكه‌های ترابری كشور كه با منابع مالی موجود مقدور نیست، مسلماً دولت و مجلس محترم شورای اسلامی از این موضوع كه می‌تواند فتح بابی در تامین مالی این پروژه‌‌ها باشد، استقبال خواهند كرد. 

در خصوص اصلاح آیین‌نامه، كه لازم و به عنوان یك راهكار میان‌مدت، موجب استفاده مناسبتر از ظرفیتهای قانونی موجود می‌شود نیز نكات ذیل را یادآور می‌شود:
1-طرحها و پروژه‌هایی كه در چارچوب آیین‌نامه قابل واگذاری است، مطابق ماده واحده قانون موجود، طرحها و پروژه‌های عمرانی بخش راه‌و ترابری است و به استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1353 بایستی لزوم این طرحها به تصویب رسیده و ردیفی در قانون بودجه سنواتی داشته باشند. البته وزارت راه و شهرسازی می‌تواند مطابق روال سابق برخی از طرحها را مشروط به این روش پیشنهاد نماید تا در صورت تصویب در لایحه درج گردد در غیر اینصورت اینكه سرمایه‌گذار و وزارت اختیار داشته باشند هر پروژه‌ی مورد توافق را راساً در چارچوب این آیین‌نامه عقد قرارداد نمایند، با مفاد قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1353 و ماده 215 قانون برنامه پنجم منافات خواهد داشت. 

2-استفاده از روش مناقصه (ولو در صورت وجود یك داوطلب) روشی قانونی برای واگذاری پروژه‌هاست كه مكانیزم رایج و جا افتاده است و بر اتكاء به روش مذاكره ترجیح دارد. در راستای شفاف‌سازی معاملات و ایجاد فرصتهای برابر لازم است نحوه واگذاری پروژه در آیین‌نامه به طور كلی بر مبنای روش مناقصه دو مرحله‌ای تنظیم شود. حتی اگر صرفاً یك داوطلب برای سرمایه‌گذاری در انجام پروژه وجود داشته باشد، با انجام فرآیند مناقصه، می‌توان پروژه را به همان داوطلب واگذار نمود. شایان ذكر است متن ماده 126 قانون بودجه سال 1392 نیز بر استفاده از روش مناقصه در واگذاری پروژه به سرمایه‌گذاران تاكید دارد. 

3-طبق آیین‌نامه موجود، شركت پروژه كه مسئول تامین مالی و احداث پروژه است با مشاركت وزارت راه تاسیس می‌شود این موضوع باعث می‌شود سرمایه‌پذیر (وزارت راه) در كلیه امور مالی و اجرایی و اداری شركت پروژه ذیمدخل باشد كه منجربه ورود در امور تصدی‌گری می‌شود. روال رایج در دیگر سازمانها كه توسط مراكز مشاوره سرمایه‌گذاری نیز تاكید می‌شود، آن است كه شركت پروژه صرفاً از طریق ذینفعان (غیر از سرمایه‌پذیر) تاسیس و اداره شود و چنانچه سرمایه‌پذیر قصد كمك مالی یا نظارت بر برخی فعالیتهای شركت پروژه داشته باشد، هنگام واگذاری پروژه شرایط و حمایتهای خود را اعلام و در قرارداد درج نماید. به نظر می‌رسد متن قانون مصوب نیز با روال موجود همخوانی ندارد. در صورت خروج وزارت راه از شركت پروژه، ضرورتی به برخی مفاد آیین‌نامه برای كنترل نمودن شركت پروژه نیست. 

4- از مفاد قانون مصوب می‌توان اینطور برداشت نمود كه واگذاری توام تامین مالی، اجرا و بهره‌برداری تا مدت معین (BOT) مدنظر بوده است و روش الف ماده 12 آیین‌نامه موجود مدنظر نبوده است. در واقع در شرایط مذكور در آیین‌نامه قبلی وقتی وزارت راه به نیابت از تامین كننده مالی مسئولیت ساخت یا بهره‌برداری را برعهده می‌گیرد، مشكلات ذیل بروز می‌نماید:
4-1.مغایرت با متن ماده قانونی در پذیرش مسئولیت نیابت.
4-2.احتمال مدعی شدن تامین كننده مالی نسبت به نائب خود (وزارت راه) در انجام صحیح وظایف محوله در امور نیابت.
4-3.اضافه شدن یك وظیفه به وظایف وزارت راه.
4-4.قرار گرفتن وزارت راه در دو طرف مسئولیت اجرایی و نظارت بر اجرا كه از منظر حقوقی محل تامل است.
5-با توجه به روش‌های متعدد سرمایه‌گذاری مذكور در تبصره 8 لایحه بودجه سال 93 و نكات مهم مندرج در آن، جا دارد مفاد آن در تهیه آیین‌نامه جدید حتی‌المقدور استفاده شود.
6-علیرغم اهمیت طرحهای توسعه راه آهن از ابعاد ملی، و با عنایت به پیچیدگی عملیاتی بهره‌برداری راه‌آهن كه به صورت متمركز مدیریت می‌شود، بایستی در آیین‌نامه نحوه مشاركت سرمایه‌گذار در امور بهره‌برداری و برگشت سرمایه وی و سهم احتمالی شركت راه‌آهن در ارائه برخی خدمات واضح شود. این مشكل باعث شده در طول 30 سال گذشته هیچیك از طرحهای توسعه راه‌آهن در چارچوب این قانون ایجاد نشوند. در واقع آیین‌نامه موجود و اصلاحیه پیشنهادی صرفا برای طرحهای جاده‌ای تنظیم شده است.
7-این آیین‌نامه صرفا برای احداث پروژه‌های جدید قابل استفاده است و برای تعریض، تجهیز و بهبود راه یا راه‌آهن موجود (به روشهایی مانند توسعه خطوط فرعی، دوخطه كردن، احداث پایانه‌ها، باراندازها و ایجاد تاسیسات تخلیه و بارگیری، افزایش خطوط جاده، برقی كردن خطوط راه‌آهن، و استفاده از فن‌آوریهای جدید و…) قابل استفاده نیست.
8-گاهی بعد از شروع دوره بهره‌برداری، با سرمایه‌گذاری در تجهیز و بهبود طرح، می‌توان برگشت سرمایه مناسبتری داشت (نظیر تجهیز به سیستم‌های هوشمند) در آئین‌نامه شرایط و چگونگی توسعه آتی طرح در دوره بهره‌برداری ملاحظه نشده است.
9-در آیین‌نامه، الزام رعایت ضوابط و نظام فنی اجرائی طرحهای عمرانی دولتی به منظور رعایت مشخصات فنی اجرایی طرح و استخراج دقیق هزینه‌های اجرائی گذاشته شده است ولی عملاً هزینه‌ها و زمان اجرای طرح را افزایش می‌دهد. لذا پیشنهاد می‌شود با رعایت اصول مذكور شرایط اجرائی آسان‌تری اتخاذ شود. مثلاً بر واگذاری طراحی و اجرای پروژه به روش طرح و ساخت برای كاهش مسئولیتهای كارفرمایی تاكید شود.(به نشریه 469 منتشره معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رجوع شود.) تاكید بر مواد متعددی از شرایط عمومی پیمانهای سه عاملی با این مهم منافات دارد و با عنایت به انتشار شرایط عمومی پیمانهای به روش طرح و ساخت از سوی معاونت برنامه‌ریزی ونظارت راهبردی بایستی بجای ارجاع به شرایط عمومی پیمانهای سه عاملی، از شرایط عمومی پیمان به روش طرح و ساخت استفاده شود.
10-در خصوص مطالعات طرح به الزام رعایت مفاد نشریات 411 و 413 منتشره معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و انجام مطالعات زیست‌محیطی و پدافند غیرعامل تاكید شود.
11-شرایط فسخ قرارداد مشاركت و نحوه رسیدگی به آن در آئین‌نامه بیان نشده است. ضمن اینكه تجربه نشان می‌دهد مذاكرات و انعقاد قرارداد مشاركت برای سرمایه‌گذار الزام آور نیست. بنابراین تحكیم شرایط لازم برای احراز توانائی و الزام به اجرای تعهدات سرمایه‌گذار لازم می‌باشد.
12-برخی از پروژه‌ها نظیر طرحهای ترانزیتی ممكن است عواید ارزی داشته باشند. در آئین‌نامه موجود صرفاً درآمد ریالی مطرح شده كه جا دارد در اصلاحیه این موضوع نیز لحاظ شود.