سازمان مستقل ارزی

تین نیوز | در سرمقاله روزنامه «دنیای اقتصاد» به تاریخ 5/8/93 به قلم دکتر پویا جبل‌عاملی و دکتر رضا بوستانی و با عنوان «تغییر متولی فروش ارز نفتی» این پرسش مطرح شده است که چرا بانک مرکزی باید نقش تسویه ریال دولتی را بر عهده داشته باشد؟ در پاسخ به این سوال و با اشاره به مخرب بودن این نقش و آثار زیانبار آن برای سیاست پولی، پیشنهاد شده است که به جای بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، عهده‌دار تبدیل دلار به ریال باشد.
این نوشته ضمن تاکید بر برداشتن مسوولیت فروش ارز دولتی از حوزه کاری بانک مرکزی، ایجاد سازمان مستقل ارزی را راهکاری مناسب‌تر از محول کردن این وظیفه به وزارت امور اقتصادی و دارایی از منظر اجرایی و حقوقی می‌داند. لازم است ابتدا تصویری از وضعیت موجود تبدیل دلارهای نفتی ارائه شود. در حال حاضر، هنگامی که دولت (از طریق شرکت ملی نفت ایران یا سایر شرکت‌ها) اقدام به فروش نفت می‌کند، در قراردادی که با فروشنده منعقد می‌شود، توافق می‌شود که درآمدهای نفتی به حساب‌های بانک مرکزی ایران نزد بانک‌های خارجی واریز شوند. هنگامی که بانک مرکزی این وجوه را در حساب‌های مزبور دریافت می‌کند، معادل ریالی آن را به حساب خزانه نزد خود واریز می‌کند. وجوهی که نزد بانک‌های خارجی و به نام بانک مرکزی نگهداری می‌شوند، می‌توانند برای تامین مالی تجاری مورد استفاده قرار گیرند. به این ترتیب که بانک‌های تجاری معمولا نزد همان بانک‌های خارجی که بانک مرکزی نزد آنها حساب دارد اقدام به افتتاح حساب می‌کنند و سپس با انعقاد قراردادهایی میان بانک‌های تجاری، بانک مرکزی و بانک خارجی مزبور، اعتبارات اسنادی گشایش شده توسط بانک‌های تجاری ایرانی، توسط بانک خارجی یاد شده ابلاغ یا تایید و پرداخت می‌شود.
پیش از آنکه وجهی از حساب بانک مرکزی نزد بانک خارجی، صرف پرداخت وجه این اعتبارات اسنادی به ذی‌نفع آنها ‌شود، بانک مرکزی معادل ریالی آن وجه را تحت عنوان بهای ارز فروخته‌شده به بانک تجاری از وی دریافت می‌کند. در صورتی که درآمد ارزی بانک مرکزی از محل عواید نفت بیشتر از نیازهای کشور برای واردات کالاها و خدمات خارجی باشد، مازاد مزبور توسط بانک مرکزی در بانک‌های خارجی سپرده‌گذاری شده یا به نحو دیگری سرمایه‌گذاری می‌شود.  وضعیت موجود، موجب آن می‌شود که بانک مرکزی مکلف باشد کلیه درآمدهای ارزی دولت را – که بخش عمده آن ناشی از فروش نفت است – خریداری و ریال آن را به خزانه واریز کند. در چنین شرایطی، حتی اگر بانک مرکزی ریال کافی برای خرید این مقدار ارز در اختیار نداشته باشد، ناگزیر خواهد بود با ایجاد ریال جدید، تعهد خود به خرید ارز را انجام دهد.
این امر موجب می‌شود که کنترل میزان ریالی که باید ایجاد شود و در اختیار خزانه قرار گیرد، وابسته به میزان فروش نفت و خارج از ملاحظات سیاست پولی بانک مرکزی باشد. تبدیل این درآمد ارزی به ریال، قطع نظر از اینکه تقاضای خرید آن از سوی بانک‌های تجاری وجود داشته باشد یا خیر، فاقد توجیه اقتصادی است و حتی مشکلاتی را در رابطه با سیاست پولی بانک مرکزی ایجاد می‌کند. مساله مهم این است که چرا بانک مرکزی باید موظف باشد قبل از آنکه از بانک‌ها تقاضای خرید ارز را دریافت کرده باشد، آن را به ریال تبدیل کند و به خزانه واریز کند؟ قانون اساسی در اصل 53 مقرر داشته است کلیه درآمدهای دولت در خزانه متمرکز می‌شوند و از آنجا که حساب‌‌های خزانه به ریال هستند، این عملیات تبدیل صورت می‌گیرد و ریال حاصله به خزانه واریز می‌شود.
البته در قانون اساسی الزامی به این امر مشاهده نمی‌شود که حساب‌های خزانه به ریال نگهداری شوند. حال اگر قرار باشد که این ترتیب حفظ شود و حساب‌های خزانه به ریال نگهداری شوند، دو راه‌حل برای رفع مشکلی که در اینجا به آن اشاره شد به‌نظر می‌رسد: نخست اینکه ارز حاصل از فروش نفت به دولت تحویل داده شود و دولت وظیفه تبدیل آن به ریال را بر عهده داشته باشد و دوم اینکه سازمانی مستقل از دولت، وظیفه نگهداری و مدیریت ارز مزبور را بر عهده داشته باشد. به‌نظر می‌رسد راهکار دوم عملی‌تر به‌نظر برسد.  حال تصور کنیم وزارت امور اقتصادی و دارایی، وظیفه تبدیل ارز به ریال را بر عهده گیرد. در چنین حالتی وزارت امور اقتصادی و دارایی، باید نزد بانک‌های خارجی افتتاح حساب کند.
اگرچه فرآیند افتتاح حساب، ساده به‌نظر می‌رسد اما نیازمند آن است که بانک‌های نگهدارنده حساب شناسایی و ارزیابی شوند و مشخص شود که در هر بانک، چه میزان موجودی می‌توان نگه داشت. همچنین باید توانایی بانک‌های مزبور از حیث همکاری با بانک‌های ایرانی و ابلاغ و پرداخت اعتبارات اسنادی گشایش شده توسط آنها مورد بررسی قرار گیرد. این امور که سال‌ها است توسط بانک مرکزی انجام می‌شوند، نیازمند تخصص و تجربه خاصی هستند که ممکن است وزارت امور اقتصادی و دارایی دارای آنها نباشد. از سوی دیگر، رابطه بانک مرکزی با بانک‌ها، تعریف شده و مشخص است و خرید ارز از بانک مرکزی طی روال مشخصی صورت می‌گیرد. بانک‌ها نزد بانک مرکزی حساب دارند و پرداخت‌ها از حساب‌های مزبور انجام می‌شود؛ ترتیبات مشابهی در رابطه با وزارت امور اقتصادی و دارایی وجود ندارد و از حیث عملیاتی، جایگزینی دولت به جای بانک مرکزی می‌تواند ایجاد مشکل کند.
از سوی دیگر، این بانک مرکزی و نه وزارت اقتصاد است که وظیفه تنظیم مقررات ارزی کشور، از جمله مقررات مربوط به حساب‌های ارزی، ورود و خروج ارز، خرید و فروش ارز و نیز تسهیلات ارزی را بر عهده دارد و برخورد با متخلفان از مقررات مزبور نیز قانونا بر عهده این بانک نهاده شده است. این وضعیت، منتهی به این نتیجه شده است که دریافت درآمدهای ارزی دولت نیز به‌عنوان امری که بیشترین ارتباط را با بانک مرکزی دارد، بر عهده این بانک قرار داده شود. در نهایت، باید به این نکته اشاره شود که بانک مرکزی، از نظر حقوقی مستقل از دولت تلقی می‌شود؛ بنابراین دارایی‌های آن نیز دارایی‌های دولت تلقی نمی‌شوند (استقلال مالی بانک مرکزی) و احکام قضایی صادره علیه دولت در محاکم خارجی، علیه این بانک قابل اجرا نیستند. حال آنکه وزارت امور اقتصادی و دارایی، همانند سایر وزارتخانه‌ها شخصیت حقوقی مستقل از دولت ندارد و بنابراین احکام مزبور را می‌توان علیه دارایی‌های آن وزارتخانه اجرا کرد.
در شرایطی که ایران، با احکام قضایی متعدد و سنگین خارجی علیه دولت روبه‌رو است و دارندگان آن احکام با جدیت به جست‌وجوی منابع متعلق به دولت برای اجرای آن هستند، منتقل کردن ذخایر ارزی به وزارت امور اقتصادی و دارایی منطقی به‌نظر نمی‌رسد. با توجه به مطالب فوق و برای جمع میان مزایای غیر قابل‌انکار پیشنهاد یاد شده در مقاله فوق‌الذکر مناسب‌تر از آن است که یک مقام مستقل ارزی برای انجام امور فوق تشکیل شود. مقام مستقل ارزی، دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت و بانک مرکزی خواهد بود. درآمدهای ارزی دولت در اختیار آن قرار خواهد گرفت و معادل ریالی ناشی از فروش آن به حساب‌های ریالی خزانه‌داری کل واریز خواهد شد. 
در رابطه با آن بخش از درآمدهای ارزی دولت که به ریال تبدیل نمی‌شوند، لازم است مقام مزبور همانند یک تراست عمل کند. به‌عبارت دیگر، لازم است حساب‌های ارزی برای خزانه تعریف شود و در عین اینکه خزانه‌داری کل کشور، دارنده این حساب‌ها دانسته می‌شود، سازمان یاد شده به‌عنوان مدیر دارایی‌های یاد شده و مالک تراستی آن، حق تصرف در این درآمدها و سرمایه‌گذاری با آن را داشته باشد. آنچه باعث می‌شود تراست، مناسب‌ترین مکانیزم برای نگهداری این بخش از ذخایر ارزی باشد، امکان وجود دو مالک همزمان برای آن است. از یک سو خزانه‌داری کل ذی‌نفع این حساب است و از سوی دیگر، کلیه حقوق مالکانه آن توسط سازمان مستقل ارزی اعمال می‌شود. وظیفه دیگری که سازمان مستقل ارزی بر عهده خواهد داشت، تنظیم کلیه مقررات مربوط به عملیات، حساب‌ها، اسناد و تسهیلات ارزی است.  به‌عبارت دیگر، برای آنکه سیاست‌گذار پولی نگران بازار ارز نباشد، باید وظایف ارزی آن منتزع شده و به سازمان دیگری واگذار شود.
  ایجاد سازمان مستقلی برای مدیریت مسائل ارزی در کشور، امری بی‌سابقه نیست و به‌عنوان مثال در چین، SAFE ) State Administration for Foreign Exchange) وظیفه سیاستگذاری ارزی و نظارت بر آن را در کشور بر عهده دارد. به‌نظر می‌رسد در ایران نیز ایجاد چنین سازمانی به شرط حفظ استقلال آن و رعایت موارد فوق، می‌تواند راهکار مناسب‌تری از محول کردن این امر به وزارت امور اقتصادی و دارایی باشد.