رژیم حقوقی دریای خزر، چالش‌ها و چشم‌اندازها

خزر بزرگ‌ترین دریاچه کره‌زمین است که طولی بیش از ۱۲۰۰ کیلومتر و میانگین پهنه‌ای ۳۲۰ کیلومتری دارد.

به گزارش تین‌نیوز به نقل از روزنامه دنیای اقتصاد، مساحت خزر ۳۷۶ هزار کیلومتر مربع است. از کرانه‌های خزر، ۱۹۰۰ کیلومتر به قزاقستان، ۸۲۰ کیلومتر به آذربایجان، ۶۷۵ کیلومتر به ایران و ۳۲۲۰ کیلومتر نیز به روسیه و ترکمنستان تعلق دارد (البته سهم ترکمنستان بیشتر از روسیه است). ذخایر نفت خزر تاکنون بیش از ۲۰۰ میلیارد بشکه تخمین زده شده است که پس از خلیج‌فارس و سیبری در رتبه سوم قرار دارد.

بندر انزلی در دوره قاجار

پیشینه رژیم حقوقی دریای خزر را می‌توان در عهدنامه‌های گلستان و ترکمنچای که به ترتیب در سال‌های ۱۸۱۳ و ۱۸۲۸ منعقد شد جست‌وجو کرد. در این عهدنامه‌ها به‌ویژه در پیمان ترکمنچای، ایران از داشتن نیروی دریایی نظامی در دریای خزر منع شد و تنها کشتی‌های جنگی روسیه حق حضور در دریای خزر را داشتند و اجازه داشتند تا سواحل ایران نیز حرکت کنند. اما در این دو عهدنامه به موضوع بهره‌برداری از منابع فسیلی موجود در زیربستر دریای خزر اشاره‌ای نشده است. در فصل پنجم پیمان گلستان آمده است: کشتی‌های دولت روسیه که برای معاملات بر روی دریای خزر تردد می‌کنند، به دستور سابق ماذون خواهند بود که به سواحل و بنادر جانب ایران عازم و نزدیک شوند و زمان توفان و شکست کشتی از طرف ایران اعانت و یاری دوستانه نسبت به آنها شود. کشتی‌های جانب ایران هم به دستور سابق ماذون خواهند بود که برای معامله روانه سواحل روسیه شوند و به همین نحو در هنگام شکست و توفان از جانب روسیه اعانت و یاری دوستانه درباره ایشان معمول شود.

کشتی‌های عسگریه (نظامی) روسیه به طریقی که در زمان دوستی یا در هر وقت با علم و بیرق در دریای خزر بوده‌اند؛ حال نیز محض دوستی اذن داده می‌شود که به دستور سابق معمول شود و احدی از دولت‌های دیگر سوای دولت روس کشتی‌های جنگی در دریای خزر نداشته باشد.

همچنین در فصل هشتم پیمان موسوم به ترکمنچای آمده است: سفاین (کشتی‌های) تجارتی روس مانند سابق استحقاق خواهند داشت که با آزادی بر دریای خزر به طول سواحل آن سیر کرده به کناره‌های آن فرود آیند و در حالت شکست کشتی در ایران اعانت و امداد خواهند یافت و همچنین کشتی‌های تجارتی ایران را استحقاق خواهد بود که به قرار سابق در بحر خزر سیر کرده، به سواحل روس آمد و شد کنند و در آن سواحل درحال شکست کشتی به همان نسبت استعانت و امداد خواهند یافت. در باب سفاین حربیه (کشتی‌های جنگی) که علم‌های عسکریه (پرچم‌های نظامی) روسیه دارند چون از قدیم بالانفراد استحقاق داشتند که در بحر خزر سیر کنند، بنابراین همین حق مخصوص کما فی‌السابق امروز به اطمینان به ایشان وارد می‌شود، به نحوی که غیر از دولت روسیه هیچ دولت دیگر نمی‌تواند در بحر خزر کشتی جنگی داشته باشد.

پس از گذشت نزدیک به دو قرن از امضای دو معاهده مذکور که در آن صرفا به استفاده از سطح آب‌های خزر و محرومیت ایران از داشتن کشتی نظامی اشاره شده بود، تحت تاثیر انقلاب بلشویکی اکتبر ۱۹۱۷ به رهبری ولادیمیر ایلیچ لنین که نقطه پایانی بر حاکمیت تزارهای روس و رومانوف‌ها نهاد، در سال‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ موافقت‌نامه‌هایی میان ایران و روسیه امضا شد. در موافقت‌نامه بازرگانی و بحرپیمایی ایران و اتحاد جماهیر شوروی (۱۹۴۰)، حق انحصاری ماهیگیری برای ایران صرفا ۱۰ مایل ساحلی در نظر گرفته شده بود و برای شوروی نیز شامل تمامی سواحل شمالی، شرقی و غربی می‌شد. اما در فراتر از این نوار ۱۰ مایل ساحلی، حق ماهیگیری و کشتیرانی در بقیه دریا برای هر دو دولت به‌طور مشاع وجود داشته است.

در این اسناد از دریای خزر به‌عنوان دریای ایران و شوروی یاد شده و به همین واسطه برخی از این عبارت برداشت دریای مشترک می‌کنند. در طول ۲۴ سال اخیر ایران همواره به این اسناد استناد کرده و تا زمان امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر آنها را پایه حقوقی قابل استناد می‌دانند. این درحالی است که سایر کشورها با اقدامات عملی خود در دریای خزر در زمینه بهره‌برداری از منابع انرژی این دریا عملا به این موضع ایران وقعی ننهاده‌اند. لازم به اشاره است که روسیه ابتدا در این رابطه با ایران همسو بود اما از آنجا که این کشور همواره از ایران به‌عنوان کارت بازی استفاده می‌کند، در میانه راه ایران را رها و از سایر کشورهای ساحلی امتیازات لازم را دریافت کرد.

در دوره پس از تزارها و پیش از فروپاشی شوروی، محدود بودن دولت‌های ساحلی این دریا به دو کشور ایران و شوروی، این امکان را داده بود که ایران با وجود قدرتمندی شوروی و سردمداری آن در بلوک شرق بتواند ضمن انعقاد موافقت‌نامه‌هایی دوجانبه، درصدد تعیین حقوق ملی طرفین و ایجاد تعهداتی در رابطه با تضمین حقوق و منافع مشترک و اختصاصی برآید. موافقت‌نامه‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، به‌عنوان برگ برنده‌ای برای ایران، توانسته بود نظریه «محدود شدن قدرت یک ابرقدرت به وسیله معاهدات» را تحقق بخشد.

هرچند ایران در انعقاد معاهدات دوجانبه با روسیه تزاری و شوروی صدمات زیادی را در ابعاد مختلف حتی تمامیت ارضی متحمل شده بود، اما تضمین حقوق دریایی ایران براساس معاهدات ۲۱ و ۴۰ تسلط و حقوق حاکمه بر برخی سطوح آبی و منابع زنده تحت‌السطح و فوق‌البستر این دریا، در نوع خود و متناسب با شرایط زمانی از اهمیت بسزایی برخوردار بود. هرچند از حقوق کامل برخوردار نبود و حتی به‌صورت غیرقانونی و تحمیلی، ایران در دوره شوروی مجبور به پذیرش تلویحی خط موهوم آستارا -حسینقلی خان شده بود که از محدوده ۱۱ تا ۱۲ درصدی از ساحل به عمق از آستارای آذربایجان تا حسینقلی خان در ترکمنستان براساس خط مرز هوایی (FIR) بدون آن‌که  اشاره به آن در قراردادهای ۲۱ و ۴۰ شده باشد. اما پس از اضمحلال شوروی سابق تاکنون ایران این خط موهوم را نپذیرفته است، مزید بر آن تحمیل شرایطی به‌واسطه ابرقدرت بودن شوروی ایجاد حق برای کشورهای نواستقلال نمی‌کند و تغییر شرایط نمی‌تواند به نفع برخی و به زیان برخی دیگر باشد، به همین دلیل رعایت اصل عدالت و انصاف باید از این منظر نیز مورد توجه باشد.

موضع روسیه و نواستقلالیان

روسیه در اوایل فروپاشی تا سال ۱۹۹۵ در اعتراض به اقدامات سه کشور دیگر خزری با ایران همراهی و همسویی می‌کرد. حتی دو کشور توانستند حدود بیست سند مشترک علیه انحراف از رژیم حقوقی دریای خزر که به ضرر ایران بود، به ثبت برسانند. ولی از سال ۱۹۹۸ که مصادف با صدارت بوریس یلتسین در روسیه بود، این کشور با انعقاد قرارداد تقسیم منابع زیر بستر خزر با قزاقستان در منطقه مورد ادعا، راه خود را از ایران جدا کرد و به‌عنوان اولین اقدام در مسیر عکس اتفاق آرا که پیش‌تر خود بر آن تاکید داشت، عرفی برخلاف تعهدات پیشین را باب کرد که با امضای قرارداد مشابه میان قزاقستان و جمهوری آذربایجان پیوندی سه‌جانبه را باامضای قرارداد تقسیم منابع زیربستر دریای خزر با دو کشور مذکور در بخش شمالی این دریا تدارک دید.

روسیه، پس از فروپاشی شوروی و افزایش کشورهای خزری تا سال ۲۰۰۰ به‌صورت اعلامی طرفدار رژیم حاکمیت مشاع دولت‌ها بود ولی از سال ۲۰۰۰ به بعد دیدگاه این کشور به سمت مواضع جمهوری آذربایجان و قزاقستان متمایل شد. به همین دلیل، در سال ۲۰۰۳ سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان موافقت‌نامه‌ای سه‌جانبه را دائر بر تقسیم منابع زیر بستر دریای خزر امضا کردند که عملا ۶۴ درصد از منابع زیر بستر دریای خزر را در حاکمیت آنها قرار داده است.

براساس این توافق سه کشور، قزاقستان ۲۹ درصد، روسیه ۱۹ درصد و جمهوری آذربایجان ۱۸ درصد از منابع زیربستر دریای خزر را متعلق به خود کردند و براساس ادعاهای سه طرف و تمایل نسبی ترکمنستان، حدود ۲۱ درصد از منابع زیربستر این دریا به‌عنوان سهم ترکمنستان در نظر گرفته شده و نهایت اینکه حدود ۱۳ درصد نیز زیربستر برای ایران باقی‌مانده که دارای منابع فسیلی نبوده و اگر هم باشد در عمق زیادی واقع است که استخراج آن صرفه اقتصادی ندارد. لازم به ذکر است که قرارداد امضاشده میان روسیه و قزاقستان در دوره بوریس یلتسین به تقسیم بستر دریا اشاره دارد، اما در دوره پوتین توافق روی منابع فسیلی زیربستر دریا صورت گرفته است تا حق حاکمیت مشاع کشورها بر بستر دریا به‌ویژه پس از پایان منابع زیربستر تضییع نشده و موجب تنش نشود.

جمهوری آذربایجان و قزاقستان با جذب شرکت‌های خارجی و سرمایه و فناوری‌های لازم با تشکیل کنسرسیوم‌ها و انعقاد قراردادهایی نسبت به اکتشاف و بهره‌برداری از منابع نفت و گاز و انتقال و فروش و صادرات آن به مشتریان خارجی اقدام کرده‌اند و عملا با تسلط بر بخش زیادی از منابع انرژی این دریا حاکمیت خود را بر این منابع اعمال کردند، بدون آنکه اتفاق آرای ۵ کشور حاصل شود و کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر به امضای ۵ کشور برسد.

روسیه هم که با داشتن منابع عظیم نفتی و گازی در سرزمین پهناور این کشور، منابع خزری برایش از اهمیتی برخوردار نبود اقدام به تحرکی برای اکتشاف و استخراج نفت و گاز نکرد و با گرفتن سهام لازم برای شرکت‌های روسی در کنسرسیوم‌های نفتی این دو کشور صحنه را به زیان ایران خالی کرد. بدین ترتیب سه کشور مذکور اعلام کردند که مشکل تقسیم منابع در شمال دریای خزر براساس خط میانی مورد نظر و بهره‌برداری مشترک از منابعی که روی خط میانی واقع شده‌اند، مرتفع شده و باید این مشکل در جنوب خزر توسط ایران، ترکمنستان و آذربایجان از طریق مذاکرات و توافقات دوجانبه با یکدیگر و درنهایت توافق سه‌جانبه حل‌وفصل شود تا در نهایت مشکل رژیم حقوقی دریای خزر و امضای کنوانسیون پنج جانبه محقق شود.

بنابراین همان‌گونه که اشاره شد، نکته مهمی که در رابطه با قرارداد تقسیم منابع فسیلی و هیدروکربنی زیربستر دریای خزر میان روسیه و قزاقستان باید به آن پرداخته شود، این است که در قرارداد سال ۱۹۹۸ به تقسیم بستر دریا براساس خط میانی قابل‌انعطاف اشاره شده است، اما در قرارداد سال ۲۰۰۰ به تقسیم منابع زیربستر اشاره شده است زیرا از منظر قواعد حقوق بین‌المللی دریاها، بستر دریا قابل تقسیم نیست؛ چراکه در این صورت حاکمیت سایر کشورها نقض می‌شود، به همین خاطر باید منابع زیربستر تقسیم شود و تا زمانی که منابعی زیربستر وجود دارد، مالکیت منابع از آن کشوری است که از آن بهره‌برداری می‌کند و پس از اتمام منابع در واقع زیربستر و بستر دریا باید از رژیم مشاع تبعیت کند.

موضع ایران و اصل انصاف

 ایران آخرین‌بار براساس رویه‌ای که در حقوق بین‌المللی دریاها مطرح است، به‌ویژه با استناد به بخشی از آرای دیوان بین‌المللی دادگستری بحث تقسیم منصفانه را مطرح کرده است که با در نظر گرفتن قدمت تاریخی کشورهای خزری، اشکال محدبی و مقعری سواحل دریا، شیب وعمق دریا، ترسیم خط مبدا پس از اتصال نقاط مرکزی محدبی و تعیین آب‌های ساحلی و سرزمینی تا حدود ۲۵ مایل و تعداد جمعیت ساکن در شهرهای ساحلی خزر و اعمال بعضی از مسائل فنی و مهندسی در صورت توافق سایر کشورهای خزری سهم ایران را به حدود ۱۸ درصد می‌رساند. این آخرین موضع تعدیل‌شده تهران پس از ارائه مدل‌های مشاع کامل سطح، بستر و زیربستر، تقسیم منابع زیربستر به ازای ۲۰ درصد برای هرکشور ساحلی و مشاع سطح ارائه شده است.

اولین تحرک جدی در زمینه حل‌وفصل مسائل دریای خزر در مهرماه ۱۳۷۱ صورت گرفت که به ابتکار ایران اجلاس وزرای محیط‌زیست کشورهای ساحلی در تهران تشکیل و منجر به تاسیس ۷ کمیته تخصصی درزمینه‌های رژیم حقوقی، محیط‌زیست، کشتیرانی، ماهیگیری و منابع فسیلی شد. در این نشست همچنین توافق شد تا به اتفاق همه کشورهای ساحلی، سازمان همکاری‌های اقتصادی دریای خزر تشکیل شود و با رویکرد مشاع کامل دریا، بهره‌برداری از منابع زیربستر نیز با تشکیل کنسرسیومی به‌صورت مشترک انجام پذیرد. البته متعاقبا کشورهای ساحلی با استناد به بهانه‌هایی از اجرای تعهدات تهران سرباز زدند؛ از جمله اینکه تشکیل سازمان همکاری‌های اقتصادی را به تعیین رژیم حقوقی این دریا که تاکنون به سرانجامی نرسیده، پیوند زدند و به مرور زمان با اقدامات یک، دو و سه‌جانبه و بدون توجه به اتفاق آراء مبادرت به بهره‌برداری از منابع زیربستر کردند.