◄ برقراری ایمنی هوانوردی کشوری در سایه تشکیل نهاد مستقل کمیسیون بررسی سوانح

وبلاگ تین نیوز، علیرضا منظری | یکی از موضوعات اساسی به منظور حفظ ایمنی هوانوردی، بررسی سوانح هوایی برای پیشگیری از رخدادهای جدید می باشد. کلیدی ترین عامل در این زمینه می تواند ساختار نهاد اجرایی آن باشد زیرا تعیین وظیفه برای هر یک از نهادها در کنار سایر مسئولیت ها می تواند همراه با منفعت واقعی در نتیجه سانحه برای همان نهاد بوده و در واقع بی طرفی خود را از دست بدهد.

با بررسی ساختار هوانوردی در کشورهای مختلف جهان می توان به این نتیجه دست یافت که در دوران گذشته عموما نهاد دولتی تحت عنوان سازمان و یا اداره کل هواپیمایی کشوری وجود داشت که وظایف و مسئولیت های تدوین و تنظیم و اعمال مقررات و استانداردهای هوانوردی، نظارت بر اجرای آنها به منظور حفظ ایمنی هوانوردی، رسیدگی و بررسی حوادث و سوانح هوایی برای کشف علل و ارایه توصیه های ایمنی هوانوردی و همچنین ارایه خدمات ناوبری هوایی (هوانوردی) و حتی مدیریت فرودگاه های یک کشور را بر عهده داشت.

به تدریج با جداسازی وظایف تصدی از حاکمیت و اعمال اصول تجاری سازی و مشارکت خصوصی ـ عمومی در فعالیت های فرودگاهی و حتی خصوصی سازی فعالیت های ارایه خدمات مدیریت فرودگاهی و ارایه خدمات ناوبری هوایی برخی از وظایف از نهاد اصلی هوانوردی کشوری منتزع و در اختیار شرکت ها و یا موسسات مستقل دولتی و یا خصوصی و یا موسسات عمومی غیر دولتی قرار گرفت و آن نهاد اصلی عمدتا به اجرای همان وظایف حاکمیتی می پرداخت که بررسی حوادث و سوانح هوایی برای کشف علل و ارایه توصیه های ایمنی هوانوردی نیز از جمله آنها به شمار می آمد.

با پیشرفت زمان و ظهور تجربیات جدید به نظر آمد که حتی وظایف و مسئولیت های  تدوین و تنظیم و اعمال مقررات و استانداردهای هوانوردی، نظارت بر اجرای آنها به منظور حفظ ایمنی هوانوردی کشوری و همچنین وظیفه رسیدگی و بررسی حوادث و سوانح هوایی برای کشف علل و ارایه توصیه های ایمنی هوانوردی نیز نمی توانند در کنار یکدیگر بر عهده سازمان هواپیمایی کشوری باشد زیرا در برخی مواقع علل حوادث و سوانح هوایی مرتبط با وظیفه تدوین و تنظیم و اعمال مقررات و استانداردهای هوانوردی و نظارت مستمر بر اجرای آنها به منظور حفظ ایمنی هوانوردی بوده که از وظایف همان سازمان بررسی کننده حوادث و سوانح هوایی است و احتمال نادیده انگاشته شدن وجود داشته و یا در نهایت منجر به توصیه مناسب و یا اجرای توصیه برای پیشگیری از حوادث آینده نگردد.

به همین جهت از چندی قبل کشورها تصمیم به تفکیک وظایف و ایجاد نهاد مستقل گرفته و در نتیجه وظیفه بررسی حوادث و سوانح هوایی را از سازمان هواپیمایی کشوری جدا کرده و عموما آن را در ساختار کلی هوانوردی کشوری به صورت یک نهاد مستقل درآورده‌اند و هیات بررسی کننده سوانح هوایی ترکیبی از افراد متخصص و با تجربه و مستقل صنعت هوانوردی کشوری هستند و از جانب یک مقام عالی رتبه کشور مانند رییس جمهور و یا وزیر انتخاب می گردند. با توجه به رویه سازماندهی نهادها در هر یک از کشورها بعضا این نهاد مستقل و دبیرخانه آن در وزارتخانه مستقر بوده و یا در موارد دیگر این نهاد مستقل در ساختار هوانوردی کشوری و مرتبط با یک وزارتخانه و یا سازمان هواپیمایی کشوری قرار گرفته است.

هیات ایمنی حمل و نقل در کشور آمریکا به عنوان یک الگوی سازمانی مستقل برای تنظیم سامانه بررسی سوانح هوایی همواره مورد توجه سایر کشورها قرار گرفته است. از سال 1967 که آن به عنوان یک نهاد مستقل مصوب و در صنعت حمل و نقل آمریکا شروع به فعالیت کرد توصیه های ایمنی آن به طور قابل توجهی در کاهش تعداد سوانح ویران کننده در حمل و نقل موثر بوده است. این هیات به طور مستقل تشکیل شده و وظیفه تدوین و تنظیم مقررات را به عهده ندارد بلکه فقط  بر انجام بررسی سوانح متمرکز بوده و توصیه های ایمنی را ارایه می نماید.

بنابراین یک موضوع کلیدی در بررسی سوانح ماهیت نهاد اجرایی آن است که بتواند بی طرفی خود را در انجام فعالیت حفظ نماید. اتحادیه اروپا نیز اصرار دارد تا سازمان های مسئول بررسی سوانح هوایی بطور کامل از نهاد تدوین مقررات و تنظیم استانداردها مستقل باشند زیرا سازمان مسئول بررسی سوانح هوایی نباید گزارش سانحه را برای تصویب به مقامات بالاتر ارایه نماید قبل از آن که آن را انتشار دهد. در واقع ابتدا نتیجه سانحه انتشار می یابد و سپس مراجع ذیصلاح از نتیجه آن بهره برداری می نمایند.

از دهه هشتاد میلادی تا کنون کشورهای بسیاری از جمله کانادا، هلند، نروژ، فنلاند، سوئد، نیوزیلند، استرالیا، لهستان، کره، ژاپن، هند، سنگاپور، اندونزی، نیجریه و کمیته هوانوردی برای دوازده کشور آسیای میانه در جهت انجام وظیفه بررسی سوانح هوایی اقدام به تشکیل نهاد مستقل نموده که ساختار درون کشوری آنها متفاوت می باشد.

فرض بر آن است که سازمان مسئول بررسی سوانح مسئولیت بررسی سوانح تمامی بخش های حمل و نقل را بر عهده داشته باشد و یا فقط بررسی سوانح یکی از بخش های حمل و نقل را به تفکیک انجام دهد. بسیاری از کشورها ترجیح داده اند تا نهاد مسئول فقط وظایف یک بخش به طور مثال بخش هوایی را دنبال کند اما تعدادی دیگر از کشورها رویه بررسی سوانح تمامی بخش های حمل و نقل به وسیله یک نهاد را پذیرفته اند. البته آن کشورهایی هم که الگوی دوم را برگزیده اند در ساختار درون سازمانی نهاد مسئول بررسی سوانح واحد جداگانه ای برای هر یک از بخش ها تعیین کرده اند.

در قانون هواپیمایی کشوری ایران مصوب سال 1328 به طور صریح از وظیفه "بررسی سوانح هوانوردی کشوری" نام برده نشده ولی در بندهای "الف" و "ب" ماده 5 آن قانون و همچنین ماده 5 اصلاحی قانون هواپیمایی کشوری مصوب سال 1367 وظایف "بطور کلی هر نوع نظارت و مساعدتی که به منظور پیشرفت هواپیمایی کشوری و تامین بی خطری پرواز لازم باشد" و " نظارت در فعالیت هواپیمایی کشوری طبق مقررات مربوط به منظور جلوگیری از وقوع مخاطرات و رقابت های مضره بین متصدیان حمل و نقل هوایی و حفظ مصالح عمومی" بر عهده سازمان هواپیمایی کشوری قرار گرفته است. به استناد ماده 22 قانون نیز آیین نامه های اجرایی این قانون شامل ... تامین بی خطری پرواز هواپیماها ...... سوانح هواپیمایی بوسیله سازمان هواپیمایی کشوری تنظیم و پس از تصویب هیات وزیران به موقع اجرا گذاشته خواهد شد.

شورایعالی اداری در سال 1373 در راستای انتقال وظایف از نوع تصدی و اجرایی سازمان هواپیمایی کشوری به شرکت فرودگاه های کشور در ماده 2 مصوبه وظایف باقیمانده سازمان هواپیمایی کشوری که به مثابه نماینده دولت در جهت اعمال حاکمیت در صنعت حمل و نقل هوایی کشور است را بیان داشته که وظیفه "بررسی سوانح و حوادث هواپیمایی" بطور تصریحی در شمار آنها قرار گرفته است.

در سال 1391 نیز آیین نامه بررسی سوانح و حوادث هوایی (غیرنظامی) به تصویب هیات وزیران رسیده که در آن سازمان هواپیمایی کشوری را مرجع بررسی سوانح و حوادث هوایی غیرنظامی شناخته و برای رسیدگی تشکیل گروه هایی از کارشناسان را ضروری دانسته و شرایط و مقررات و نحوه بررسی سوانح و ارایه گزارش نهایی را بیان داشته است. 

از طرف دیگر ایران با پذیرش و تصویب کنوانسیون شیکاگو طبق مفاد ماده 26 آن باید بررسی سوانح مرتبط با هواپیمای متعلق به سایر کشورها را که در کشور ایران اتفاق می افتد و موجب فوت یا آسیب شدید گردیده را علاوه بر سوانح هوایی مربوط به هواپیماهای ایرانی انجام دهد.

از ابتدای تاسیس سازمان هواپیمایی کشوری تا سال 1373 در تشکیلات این سازمان دفتر مستقلی برای بررسی سوانح هوانوردی کشوری وجود نداشت و بطور طبیعی این وظیفه از جمله وظایف اداره استاندارد پرواز بشمار رفته تا این که در این سال با تغییر چارت سازمانی مصوب "مدیریت پیشگیری و بررسی سوانح" به عنوان یک دفتر در زیر مجموعه معاونت استاندارد پرواز سازمان قرار گرفت. در سال 1379 با اصلاح چارت سازمانی این دفتر تحت عنوان "بررسی سوانح" زیر نظر مستقیم رییس سازمان هواپیمایی کشوری قرار گرفت که مجددا در دهه 80 این دفتر در زیر مجموعه معاونت استاندارد پرواز قرار گرفت.

روند مفاد مقررات در کشور ایران نشان از تغییر و تحول در نهاد بررسی سوانح هوایی همگام با تغییرات اساسی در ساختار سایر کشورهای جهان و بهره گیری از تجربیات آنها ندارد بلکه همچنان دفتر بررسی سوانح هوایی و تعیین گروه های رسیدگی کننده سوانح هوایی یکی از واحدهای زیر مجموعه معاونت استاندارد پرواز سازمان هواپیمایی کشوری است که مسئولیت اعمال استانداردهای هوانوردی کشوری و نظارت بر فعالیت های شرکت های هواپیمایی را عهده دار می باشد و بدیهی است که از استقلال کافی برخوردار نبوده و نمی تواند یک گزارش نهایی مناسب نتیجه بررسی ها باشد تا با توصیه های آن پیشگیری از سوانح هوایی بعدی انجام پذیرد. 

البته در سال 1380 وزیر وقت راه و ترابری با تشکیل جلساتی با حضور حدود 40 نفر از کارشناسان و خبرگان صنعت در سازمان هواپیمایی کشوری معضلات و موانع پیشرفت صنعت از جمله استقلال نهاد بررسی سوانح هوایی را مورد تجزیه و تحلیل قرار داد که در این زمینه دو نظریه جدی وجود واحدی در زیر مجموعه تشکیلات سازمان هواپیمایی کشوری و یا تشکیل نهاد مستقل و با اعضای کارشناس مستقل و دریافت حکم از وزیر مورد بحث قرار گرفت و در نهایت در رای گیری موضوع تشکیل نهاد مستقل با اختلاف یک رای کمتر مورد تایید قرار نگرفت که به نظر می آید پس از گذشت حدود 13 سال فضای کنونی بکلی متفاوت از آن زمان باشد.

در این راستا ضروری است پیش بینی شود که کمیسیون بررسی سوانح هوایی از افراد متخصص و کارشناس و خبرگان صنعت در زمینه های مختلف فنی و عملیاتی و حقوقی مرتبط تشکیل شده که از طریق فرآیند انتخابی در سطح صنعت هوانوردی کشوری معین و پس از دریافت حکم از طرف رییس جمهور و یا وزیر به صورت یک نهاد مستقل و غیر وابسته به سازمان هواپیمایی کشوری فعالیت خود را آغاز نماید و در نهایت گزارش بررسی سانحه را منتشر نموده و بعد در اختیار مراجع ذیصلاح قرار دهند. فقط محل دبیرخانه کمیسیون (به عنوان یک فعالیت اداری) در سازمان هواپیمایی کشوری مستقر بوده و برای آن یک ردیف اعتباری مستقل در قانون بودجه سالانه کشور در نظر بگیرند که محل تامین آن می تواند از درآمدهای ارایه خدمات ناوبری هوایی به پروازها در فضای هوایی کشور بوده و با اجازه رییس کمیسیون بررسی سانحه قابل هزینه باشد.

بنابراین در کوتاه ترین راه باید پیشنهاد اصلاح آیین نامه بررسی سوانح و حوادث هوایی غیرنظامی با دریافت نظرات کارشناسان مستقل و خبره صنعت هوانوردی کشوری از طریق وزارت راه و شهرسازی در هیات وزیران مطرح و مصوبه اصلاحیه آیین نامه فوق جهت استمرار این فعالیت به صورت مستقل ابلاغ گردد.