چرا بخش خصوصی از حضور در پروژه‌های مشارکتی آزادراهی استقبال نمی‌کند؟

مدیر عامل شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور در تازه‌ترین اظهارات خود وعده داده که «اگر اعتبار لازم» تامین شود ‌1800 کیلومتر آزادراه و بزرگراه تا پایان امسال افتتاح می‌شود.

خیرالله خادمی اشاره‌ای به میزان «اعتبار لازم» ‌برای انجام پروژه‌های آزادراهی و بزرگراهی کشور تا پایان سال جاری نکرده اما گفته که «سالانه حدود ۸۵۰ کیلومتر بزرگراه در کشور احداث می‌شود که از منابع داخلی تملک دارایی دولت این پروژه‌ها تامین اعتبار می‌شود. اما اگر اعتبار بیشتری به این پروژه‌ها اختصاص یابد می‌توان تا پایان امسال ۱۲۵۰ کیلومتر بزرگراه در کشور به بهره‌برداری رساند.» 

به گفته وی «هم اکنون نزدیک به ۱۲۰۰ کیلومتر آزادراه در کشور در دست ساخت است که مقرر شده امسال ۵۱۰ کیلومتر آزادراه ساخته شود.» این عدد البته «۲۳ درصد از کل آزادراه‌های کشور را شامل می‌شود و خادمی وعده داده که این پروژه‌ها تا پایان امسال یا نهایتا بهار سال آینده تحویل داده خواهد شد.» خادمی تاکید کرده که «در صورت تامین اعتبار بیشتر» شرکت ساخت و توسعه آزادراه‌های کشور، «توانایی و آمادگی ساخت و تحویل ۵۸۵ کیلومتر آزادراه در کشور را در بازه زمانی پایان سال» ‌دارد.

در حال حاضر، پروژه‌هایی چون کنار گذر جنوبی تهران، کنارگذر شرقی اصفهان، آزادراه اراک- خرم‌آباد، آزادراه شیراز- اصفهان، باقیمانده آزادراه قزوین- رشت در محور منجیل به رودبار و آزادراه تبریز- مرند جزو پروژه‌های اولویت‌داری است که قرار است امسال به بهره‌برداری برسد. 

تامین  مالی و مشکل  پول

بر اساس اهداف سند چشم‌انداز طول آزادراه‌ها تا سال ۱۴۰۴ باید به ۱۰ هزار کیلومتر برسد؛ این عدد به این معناست که سالانه بیش از ۷۰۰ کیلومتر آزادراه جدید در کشور باید آماده بهره‌برداری شود که برای تحقق این هدف سالانه بیش از ۲ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در این حوزه مورد نیاز است.

به‌طور معمول بودجه‌های دولت به دو بخش بودجه عمومی  و بودجه عمرانی تقسیم می‌شود. همواره اولویت خرج کردن با بودجه عمومی و هزینه‌های جاری است؛ یعنی پروژه‌های عمرانی از نظر اهمیت در درجه دوم قرار می‌گیرد، چون حقوق کارمند را نمی‌شود نداد و 60، 70 درصد هزینه‌های عمومی دولت نیز هزینه پرسنلی است. بر این اساس، وقتی درآمد نفت کاهش می‌یابد، اولین فشار روی بودجه‌های عمرانی خواهد بود و دولت هر چه کم بیاورد، به ناچار از بودجه عمرانی می‌زند.

نزدیک به 5 سال پیش، ‌زمانی که دولت روحانی سرگرم به سرانجام رساندن توافق هسته‌ای بود، ‌گفته می‌شد که « 400 هزار میلیارد تومان پول لازم است تا طرح‌های عمرانی تکمیل شود». در آن زمان نرخ ارز، در حدود 3هزار تومان بود و با این حساب، عدد مورد نیاز برای تکمیل پروژه‌های عمرانی (که بخش بزرگی از آنها به صورت نیمه تمام در پروژه‌های بزرگراهی است) نزدیک به 100میلیارد دلار می‌شد. اما با 7 برابر شدن نرخ ارز، این رقم به صورت دلاری بسیاری کمتر شده است. اما به هر حال این اعداد بالاست و نشان‌دهنده این است که انتخاب و شروع برخی طرح‌ها غیرکارشناسی بوده و این موضوع به دولت‌های قبل مربوط می‌شود و درآمدهایی که دولت روی آن حساب کرده که طرح‌های عمرانی را تکمیل کند، محقق نشده است.

راهکار  جایگزین

در نبود یا کمبود بودجه عمرانی که عموما با تنگنای مالی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی رخ داده است؛ سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، ‌اولین راهکاری است که برای اتمام این پروژه‌ها پیشنهاد می‌شود. 5 سال پیش، عباس آخوندی وزیر وقت راه و شهرسازی عنوان کرده بود که ایران یکی از «کم‌ریسک‌ترین کشورها برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی» است. او اضافه کرده بود که «تجربه طولانی در مشارکت بخش خصوصی و بانک‌ها برای ساخت آزادراه‌های کشور وجود دارد که بسیار هم موفق بوده است.» وزارت راه و شهرسازی در فهرستی که به عنوان «پروژه‌های آزادراهی به روش BOT» منتشر کرده، 5 پروژه را به سرمایه‌گذاران معرفی کرده که سرجمع آنها 911 کیلومتر آزادراه است و برای ساخت این میزان آزادراه به حدود 12هزار میلیارد تومان سرمایه نیاز است. 

استقبال سرد بخش خصوصی

با اینکه «تامین مالی برای ساخت آزادراه از طریق قراردادهای مشارکتی» یکی از راهکارهای کسری بودجه پروژه‌های عمرانی است و دولت نیز مشوق‌های مورد نیاز را صادر کرده  اما بخش خصوصی از این پروژه‌ها استقبال نمی‌کند. 

جذب ارقام درشت برای ساخت آزادراه به وسیله سرمایه‌گذار بخش خصوصی، نیاز به تنظیم درست ریسک و بازده در این حوزه دارد؛ به‌طوری که بتواند با انتظارات سرمایه‌گذاران هماهنگی داشته باشد و صد البته چالش اصلی در تقسیم و پوشش ریسک‌های دوره بهره‌برداری میان دولت و طرف مشارکت است. اگر قرار باشد بازگشت سرمایه از طریق اخذ عوارض از خودروهای عبوری اتفاق بیفتد، پیش‌بینی درست میزان ترافیک عبوری و همچنین میزان و نحوه تعیین نرخ عوارض سالانه از اهمیت بسزایی برخوردار می‌شود. موضوعاتی که حتی پس از دهه‌ها فعالیت و تجربه در زمینه توسعه آزادراهی همچنان جزو مباحث چالش‌برانگیز و حساس به شمار می‌آید.

برخی کارشناسان حوزه حمل و نقل اعتقاد دارند که سرمایه‌گذاران بخش خصوصی از انجام شدن تعهدات دولت مطمئن نیستند و همین کسری بودجه دولت به طولانی شدن دوران مشارکت آنها در ساخت یک آزادراه می‌انجامد. دخالت بیش از حد دولت و سایر مراجع حکومتی در امر بهره‌برداری مثلا نرخ عوارض، دستورات برای معافیت عوارض، دخالت مسوولان استانی و تعزیرات در امر بهره‌برداری، کم بودن قابل توجه بودجه منظور شده برای راهداری و نگهداری آزادراه، عدم رعایت الگوی تردد مصوب یعنی ناچار کردن آزادراه‌ها به دادن دسترسی به هر شهرک و روستا و عدم امکان کنترل عوارض از دیگر دلایل استقبال نکردن سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در ساخت آزادراه‌ها عنوان شده است. آن هم در حالی که هزینه ساخت راه‌ها در ایران تقریبا معادل قیمت جهانی است ولی مبلغ تعیین شده برای عوارض خیلی کمتر از هزینه‌های آن است.

خدایار خاشع، کارشناس حمل و نقل در خصوص دلیل استقبال نکردن سرمایه‌گذاران در ساخت آزادراه‌ها می‌گوید: «سود محسوب شده برای این نوع سرمایه‌گذاری حدود 22 درصد است که از آن مالیات هم کسر می‌شود در صورتی که بانک‌ها همین الان سودهایی در همین حول و حوش و معاف از مالیات به پول پرداخت می‌کنند.» به گفته وی «در قراردادهای مشارکت هیچ ریسکی پوشش داده نمی‌شود و اگر سرمایه‌گذار به هر دلیلی قادر به ادامه دادن کار نباشد عملا باید از سرمایه خود صرف‌نظر کند.»

ترک  مناقصه

دیگر موضوعی که سرمایه‌گذاران بخش خصوصی را از حضور در پروژه‌ها فراری می‌دهد، جایگزینی «روش مذاکره» به جای «روش مناقصه» است. در روش ترک مناقصه عملا سرمایه‌گذار ناچار به پذیرش قیمت در حد فهرست می‌شود و همین، کار را برای حضور سرمایه‌گذار بخش خصوصی سخت‌تر می‌کند. برخی کارشناسان می‌گویند روش مناقصه در صورت اجرای صحیح باعث شفاف بودن شرایط واگذاری و اطمینان به انتخاب قیمت مناسب می‌شود ولی در شرایط غیررقابتی برخی سرمایه‌گذاران بالقوه به علت نداشتن ارتباط با مقامات و واهمه از استقبال از آنها جلو نمی‌آیند و گاهی هم درخواست برخی سرمایه‌گذاران در بروکراسی اداری مواجه با کم توجهی و مفقودی می‌شود، علت رها شدن پیشنهاد مسکوت می‌ماند، شبهات و شایعات رشد می‌کند حتی باعث ایجاد تردید عموم به قراردادهای در دست انعقاد می‌شود، فضای سالم برای جذب سرمایه‌گذار را مخدوش کرده و باعث کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری می‌شود.

تجربه  اسپانیا

در کشور اسپانیا که ساختار بهره‌برداری از آزادراه‌های مشارکتی آن به ایران بسیار شباهت دارد در مرحله انتخاب سرمایه‌گذار آزادراهی، دولت در مرحله مطالعات پارامتر‌هایی مانند نرخ عوارض و دوره واگذاری را تعیین و تثبیت می‌کند و در مذاکره فقط به سهم دولت در سرمایه‌گذاری پرداخته می‌شود. بنابراین چون در مرحله عقد قرارداد دولت نرخ‌های عوارض پایه را خودش تعیین کرده است، شکافی در بین نرخ عوارض آزادراه‌ها وجود ندارد و شکاف‌ها در پارامتر‌های دیگر مانند میزان مشارکت دولت خود را نشان می‌دهد. در این صورت هزینه ساخت (دشت یا کوهستان) در نرخ عوارض دریافتی از مردم تاثیر چندانی ندارد، زیرا هزینه ساخت گران‌تر در زمان احداث قبلا با سهم مشارکت بیشتر دولت پوشش داده شده است.

دولت  بی‌پول و  بخش خصوصی فراری

به نظر می‌رسد حالا که دولت در تنگنای مالی قرار دارد و حتی معادل ارزی رقم مورد نیاز برای اتمام پروژه‌های عمرانی به سطح بسیار پایینی رسیده؛ اعتبار لازم برای اتمام پروژه‌های عمرانی نیمه تمام را در اختیار ندارد؛ استفاده از پتانسیل بخش خصوصی و پیمانکاران آن تنها راه باقیمانده است، اما بهبود فضای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در آزادراه‌ها مستلزم این است که سرمایه‌گذاران اطلاعات مطمئن‌تری نسبت به جریانات نقدی آتی خود چه از نوع هزینه و چه از نوع درآمد داشته باشند و به عبارتی ریسک کمتری را قبول کنند. تا زمانی که روند نااطمینانی از بازگشت سرمایه ادامه داشته باشد؛ پروژه‌های نیمه تمام آزادراهی نیز در غیاب بخش خصوصی و با تنگنای مالی دولت بر زمین می‌مانند.