مسیر شکاف درآمدی در بودجه

  
ابهامات در منابع درآمدی
مرکز پژوهش‌های مجلس در ابتدای این پژوهش نکاتی را به شکل چکیده در این پژوهش عنوان کرده است. موضوع نخست این است که از نظر این نهاد، به دلیل عدم اطمینان درباره تحقق برخی اقلام درآمدی دولت، «منابع عمومی دولت در لایحه بودجه معادل 62 هزار میلیارد تومان بیش برآورد دارد». این نکته مرکز پژوهش‌ها، در صورتی که مصارف مدنظر تحقق یابد به این معنی است که کسری قابل توجهی در بودجه سال آینده قرار دارد.

نکته دوم، «چالش‌های تحقق درآمدهای مالیاتی» است. از نگاه این گزارش، منابع مالیاتی در لایحه بودجه سال آینده نیز به قانون سال جاری، بیش از 9 درصد رشد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال جاری حدود 21 درصد رشد کرده است. این مورد در گزارش، «واقع‌بینانه» توصیف شده است، اما این چالش وجود دارد که با توجه به هدف‌گذاری تورم تک رقمی در سال آتی و وجود شرایط رکودی در بخش‌هایی از اقتصاد در سال جاری که مبنای دریافت مالیات است، تحقق منابع با اختلال روبه‌رو شود. از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس، درخصوص درآمدهای مالیاتی نیز 7 درصد بیش برآوردی وجود دارد.

بخش بعدی این گزارش، درخصوص منابع نفتی است که می‌توان گفت رکن اصلی لوایح بودجه در اقتصاد ایران است. منابع نفتی در لایحه بودجه سال آینده، نسبت به قانون بودجه سال 1395، حدود 49 درصد افزایش داشته است. مقدار در نظر گرفته شده برای منابع نفتی حدود 111 هزار میلیارد تومان است. عدم اطمینان درباره قیمت نفت مدنظر دولت در لایحه بودجه (55 دلار در هر بشکه) و بیش برآوردی سهم محاسبات دولت از عواید نفتی (5/ 65 درصد) و تغایر آن با سیاست‌های برنامه ششم توسعه و اقتصاد مقاومتی، دلایلی است که از نگاه این گزارش، تحقق رقم کامل آن در بودجه سال آینده را جای تردید می‌داند. در بخش چهارم این گزارش نیز نااطمینانی‌ها درخصوص تحقق درآمدهای نفتی تشریح شده است. بر اساس محاسبات این گزارش، با کاهش هر دلار از بهای نفت، بیش از 2 هزار میلیارد تومان از منابع نفتی کاهش خواهد یافت. از سوی دیگر، با هر یک درصد کاهش از سهم دولت و اضافه شدن آن به سهم صندوق توسعه ملی، بیش از 6/ 1 هزار میلیارد تومان از منابع نفتی بودجه کاهش خواهد یافت. در نتیجه در صورت رعایت سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه بیش از 16هزار میلیارد تومان از منابع نفتی بودجه کاهش می‌یابد. البته وابستگی بودجه به نرخ ارز نیز جدای از آثار منفی اقتصادی آن می‌تواند به‌عنوان ابزاری برای تامین کسری بودجه باشد. با هر 100 تومان افزایش نرخ ارز، میزان منابع ایجادشده برای پوشش کسری بیش از 3 هزار میلیارد تومان خواهد بود.
 
رشد کسری بودجه
این گزارش معتقد است که کسری بودجه بدون نفت، در لایحه بودجه سال 1396 با افزایش 23درصدی نسبت به قانون بودجه سال گذشته معادل 4/ 134 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. این رقم نسبت به لایحه بودجه سال 1395 نیز 4/ 34 درصد رشد کرده است. طبق استانداردهای بین‌المللی در کشورهای صادرکننده نفت، به جای کسری تراز عملیاتی، باید بیشتر روی کسری بدون نفت تاکید ‌شود و تعادل در منابع و مصارف بودجه بدون در نظر گرفتن منابع نفتی واردشده در بودجه مورد بحث قرار گیرد. کسری بودجه غیرنفتی معادل با خالص دارایی‌های مالی به علاوه کل ارزش منابع نفتی بودجه است. علاوه بر این وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال 1396 نسبت به قانون بودجه سال 1395 به میزان 4/ 9 واحد درصد افزایش یافته است که مغایر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است. بخش بعدی این گزارش به بررسی اوراق مالی لایحه بودجه می‌پردازد. بر این اساس دولت قصد دارد در سال آینده 5/ 42 هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر کند. از نگاه گزارش حاضر، این رقم با توجه به ارقام مشابه در سال‌های قبل و سال 1395، نشان‌دهنده سیاست دولت برای توسعه بازار بدهی و تامین کسری بودجه از طریق انتشار اوراق بهادار است که موجب هدایت نقدینگی از بازارهای جانشین به سمت بازار بدهی خواهد شد. تداوم این سیاست‌ها و عدم کنترل بر آن باعث گسترش بخش عمومی و کاهش نقش بخش خصوصی در اقتصاد می‌شود.
 
راهکارهای برای حصول منابع
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن بررسی جزئیات منابع بودجه دولت، راهکارهایی را برای اصلاح این مواد ارائه کرده است. از نگاه این گزارش، موضوع نخست بحث واقعی کردن منابع نفتی در لایحه بودجه سال آینده است. با توجه به تداوم شرایط عدم اطمینان درباره قیمت نفت و همچنین مغایرت سهم تعیین شده برای دولت با سیاست‌های ابلاغی برنامه ششم توسعه مبنی بر سهم 30 درصدی صندوق توسعه ملی از عواید نفتی و احتمال بازگشت سهم صندوق از 20 درصد به 30درصد در مجلس شورای اسلامی، تحقق منابع نفتی به میزان پیش‌بینی شده در لایحه پیشنهادی دولت محل تردید است. همچنین قیمت در نظر گرفته شده برای هر بشکه نفت صادراتی با توجه به وضع بازار با ریسک بالایی همراه است. علاوه بر این، واقعی کردن منابع مالیاتی نیز از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس باید در نظر گرفته شود.

پیشنهاد بعدی نیز درباره سقف‌گذاری ریالی منبع نوسان دار عنوان شده است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت متاثر از سه متغیر، قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز به ریال است. دو متغیر، قیمت نفت خام و میزان صادرات از جمله متغیرهای برون زای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت تابع تحولات سیاستی نیز است. از این رو، میزان دستیابی به مقادیر هدف‌گذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. توجه نکردن به چنین ریسکی، آسیب پذیری بودجه دولت را افزایش داده است. این گزارش با توجه به سیاست‌های رخ داده در سه دهه گذشته، عنوان کرده است که دولت‌ها همواره هنگام مواجهه با کاهش منابع از نفت (به دلیل کاهش قیمت نفت یا محدودیت‌های صادراتی)، از طریق افزایش نرخ ارز و درحقیقت کاهش ارزش پول ملی بودجه را تراز کرده‌اند و در نتیجه به جای محدود کردن مصارف یا برنامه‌ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی، همواره ساده‌ترین راه انتخاب شده است. در برابر این چالش سال‌های گذشته، این پژوهش دو پیشنهاد ارائه می‌دهد: نخستین موضوع «به رسمیت شناختن استقلال بانک مرکزی در تعیین سیاست‌های ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات کلان اقتصادی و عدم تبیین نرخ ارز ضمن بودجه و جلوگیری از تاثیرپذیری سیاست پولی و نقدینگی کشور از طریق کانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه کشور است.» پیشنهاد دوم نیز «جلوگیری از تاثیرپذیری سیاست پولی و نقدینگی کشور از طریق کانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه کشور» است. پیشنهاد آخر به این موضوع اشاره می‌کند که با توجه به اینکه در طرف مصارف برای اوراق مالی یا ردیف پیش‌بینی نشده است یا اینکه بسیار پایین تر از رقم معادل منابع است، باید در مجلس درباره این اوراق تصمیم‌گیری شود، زیرا این امر به نوعی استقراض و پوشش کسری بودجه است. پیشنهاد آخر نیز درباره مشخص کردن سقف بودجه است. این گزارش در این خصوص توضیح می‌دهد، در موارد متعدی احکامی در تبصره آمده که در جداول بودجه بازتاب نیافته است. برخی از احکام بودجه در جداول منعکس نشده و برای برخی از احکام ردیف‌های بودجه‌ای عدد یک درج شده است که در هر حالت باعث می‌شود تا سقف بودجه نامعلوم باشد که مجلس باید در این باره تصمیم‌گیری کند.